2009年8月19日，中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》，提出用2年左右的時(shí)間，集中開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作，促進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目高效、安全、廉潔運(yùn)行。同時(shí)，還明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)政府重大投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)感到責(zé)任重大，必須從兩手抓起，一方面完善機(jī)制，健全各項(xiàng)法規(guī)制度，規(guī)范審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容；另一方面要加強(qiáng)與政府其他監(jiān)督職能部門(mén)的協(xié)作，建立政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤監(jiān)督機(jī)制和聯(lián)合辦案查處案件機(jī)制，從源頭上強(qiáng)化監(jiān)管。

一、當(dāng)前政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督存在的問(wèn)題

(一)項(xiàng)目前期審計(jì)不落實(shí)。項(xiàng)目前期是指從醞釀決定到開(kāi)工前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，是工程建設(shè)中非常重要的階段。但由于《審計(jì)法》及地方相關(guān)法規(guī)，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備作出必須經(jīng)過(guò)審計(jì)才能開(kāi)工的規(guī)定，致使一些建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前根本未按相應(yīng)程序辦事，盲目上馬，造成項(xiàng)目決策走過(guò)場(chǎng)、流于形式；有的盡管在開(kāi)工前按照程序提供了項(xiàng)目建議書(shū)，編制了可行性研究報(bào)告，進(jìn)行了設(shè)計(jì)和編制工程概(預(yù))算，但都是為了應(yīng)付工程竣工驗(yàn)收和最后的決算審計(jì)。

(二)項(xiàng)目組織管理審計(jì)走過(guò)場(chǎng)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)多、要求高，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。但在目前很多重大投資建設(shè)項(xiàng)目中，大都是從政府有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員，組成臨時(shí)的“工程建設(shè)項(xiàng)目指揮部”進(jìn)行管理。這些臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子人員素質(zhì)參差不齊，必然會(huì)在項(xiàng)目決策、預(yù)(概)算審查和施工管理等方面出現(xiàn)各種問(wèn)題，既不能保證工程建設(shè)質(zhì)量，又沒(méi)辦法有效節(jié)約財(cái)政經(jīng)費(fèi)。一旦發(fā)生問(wèn)題既難查清，又難以落實(shí)責(zé)任追究制，特別是一些久拖不決的“胡子工程”，待工程決算審計(jì)時(shí)，“工程建設(shè)項(xiàng)目指揮部”早已人走樓空，很難查清事實(shí)真象。

(三)項(xiàng)目監(jiān)管法規(guī)設(shè)定的審計(jì)監(jiān)督過(guò)于籠統(tǒng)。目前在政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管方面，《審計(jì)法》第22條明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)的《關(guān)于投資體制改革的決定》中也明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。而近年來(lái)出臺(tái)的有關(guān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目方面的相關(guān)規(guī)定，僅是對(duì)上述法規(guī)的簡(jiǎn)單重復(fù)，有的只字未提對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。

(四)項(xiàng)目監(jiān)督重復(fù)交叉現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。按照政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督規(guī)定，監(jiān)察部負(fù)責(zé)項(xiàng)目責(zé)任追究和執(zhí)法檢查；發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃和計(jì)劃編制、組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)監(jiān)督；、審計(jì)署負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理、財(cái)政部負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)(概)算執(zhí)行情況和竣工決算的審計(jì)監(jiān)督。但在實(shí)施過(guò)程中，發(fā)生重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)象十分普遍。如在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，需要向發(fā)改委報(bào)送項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性調(diào)研報(bào)告等有關(guān)文件，而審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段審計(jì)時(shí)，除對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)外，僅多了一項(xiàng)對(duì)前期財(cái)務(wù)支出等有關(guān)資料的審計(jì)。再如項(xiàng)目竣工決算中，建設(shè)單位既要將竣工決算先報(bào)財(cái)政投資評(píng)審中心審核，還要再報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行決算審計(jì)，從形式上看比較嚴(yán)謹(jǐn)，但從實(shí)際監(jiān)督內(nèi)容上看，兩家所需的報(bào)送材料大致相同。這就造成了監(jiān)督職能相互交叉，沒(méi)有體現(xiàn)投資、建設(shè)、監(jiān)督“三分離”的監(jiān)督理念。

二、加大政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的對(duì)策

(一)建立完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。首先應(yīng)根據(jù)目前政府投資建設(shè)任務(wù)量巨大，而審計(jì)監(jiān)督又相對(duì)滯后，很不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要這一實(shí)際情況，建議將隸屬于財(cái)政部門(mén)的財(cái)政評(píng)審中心與審計(jì)局合并，成立投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中心，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估和各重要環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督工作，在業(yè)務(wù)上接受審計(jì)部門(mén)的指導(dǎo)。其次要按照國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的要求，改進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目組織管理體制，大力推廣政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制，由政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組委托專業(yè)的工程項(xiàng)目管理公司，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過(guò)程負(fù)責(zé)。一旦審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，既便于挽回經(jīng)濟(jì)損失和責(zé)任追究，又能有效避免因臨時(shí)“工程建設(shè)項(xiàng)目指揮部”管理不善而導(dǎo)致的各類問(wèn)題發(fā)生。

(二)盡快制訂《政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》。目前，盡管《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》都對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督做出了明確規(guī)定；審計(jì)署等六部委也曾于1996年頒發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》，審計(jì)署還在2001年出臺(tái)了《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》等。但從實(shí)際情況看，上述法規(guī)制度，有的過(guò)于籠統(tǒng)，有的內(nèi)容已經(jīng)過(guò)時(shí)或操作性不強(qiáng)，不能滿足政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督需要，且易引起行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟案件的發(fā)生，存在著一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。目前，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)以新《審計(jì)法》為基礎(chǔ)，廣泛借鑒近年來(lái)地方政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督立法工作的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》，明確規(guī)定審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)、權(quán)限、目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)容和重點(diǎn)、法定程序，以及執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等。

(三)明確審計(jì)監(jiān)督的主要任務(wù)。

1.對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。主要內(nèi)容包括：工程建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目投資計(jì)劃、資金來(lái)源及當(dāng)年投資是否得到落實(shí)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)編定的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)是否與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告相符、項(xiàng)目前期財(cái)務(wù)支出等有關(guān)資料。

2.對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。主要內(nèi)容包括：審查工程建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容同政府計(jì)劃立項(xiàng)是否一致，有無(wú)擅自擴(kuò)大或壓縮建設(shè)規(guī)模，改變建設(shè)用途與內(nèi)容，以及擅自提高或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。審查編制的施工圖預(yù)算定額和依據(jù)是否符合工程的性質(zhì)和有關(guān)規(guī)定；工程分項(xiàng)子目是否有重復(fù)或遺漏，工程量計(jì)算是否準(zhǔn)確；單價(jià)及工、料、機(jī)械消耗量的計(jì)算是否準(zhǔn)確等。

3.對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。主要內(nèi)容包括：參加招標(biāo)會(huì)、評(píng)標(biāo)會(huì)，并負(fù)責(zé)招標(biāo)項(xiàng)目標(biāo)底的最終審查；對(duì)工程招標(biāo)文件、招標(biāo)程序、招標(biāo)方法、招標(biāo)結(jié)果的合法性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)高于審定標(biāo)底價(jià)的定標(biāo)，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)建議停止評(píng)標(biāo)，重新組織招標(biāo)。

4.對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。主要內(nèi)容包括：審查設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證是否真實(shí)、合理、合法；工程合同執(zhí)行及資金的撥付、使用等是否規(guī)范、及時(shí)、有效。對(duì)單項(xiàng)工程超過(guò)合同價(jià)5％以上的現(xiàn)場(chǎng)簽證、設(shè)計(jì)變更等，應(yīng)報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)審核后方為有效。

5.對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。主要內(nèi)容包括：審查施工圖預(yù)算執(zhí)行情況；參與竣工驗(yàn)收，審查竣工決算資料是否完整；審查工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、竣工決算說(shuō)明書(shū)的真實(shí)與準(zhǔn)確情況；審查“竣工工程概算表”、“竣工財(cái)務(wù)決算表”、“交付使用財(cái)產(chǎn)總表”、“交付使用財(cái)產(chǎn)明細(xì)表”的真實(shí)與合法情況。

6.對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的效益情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。鑒于目前審計(jì)署尚未出臺(tái)效益審計(jì)方面的準(zhǔn)則和指南，應(yīng)依照發(fā)改委批準(zhǔn)的項(xiàng)目論證報(bào)告中的預(yù)期指標(biāo)及國(guó)內(nèi)、國(guó)際同行通用的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，從以下方面進(jìn)行效益審計(jì)分析和評(píng)估。主要內(nèi)容包括：投資利潤(rùn)率、投資利稅率、工程質(zhì)量?jī)?yōu)良率和合格率、投資項(xiàng)目收益率、就業(yè)率、公眾滿意度、脫貧情況等指標(biāo)是否達(dá)到了預(yù)期效果；對(duì)環(huán)境污染程度、廢棄物的處理效果及項(xiàng)目的單位凈產(chǎn)值綜合能耗、單位投資占用耕地、單位產(chǎn)品生產(chǎn)耗水量等是否達(dá)到可控效果；超預(yù)(概)算及違規(guī)使用建設(shè)項(xiàng)目資金的披露和處理等。