近年來，隨著我國東部沿海經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，沿海地區(qū)工業(yè)化和城市化水平顯著提升，對發(fā)展空間，特別是土地的需求呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。限于陸域可開發(fā)利用土地資源的限制，向海洋要土地成為沿海地方政府普遍的戰(zhàn)略選擇，直接推動了沿海大規(guī)模圍填海工程的實(shí)施,對脆弱的海域生態(tài)環(huán)境帶來威脅，如不加以合理控制和規(guī)范管理，未來將會產(chǎn)生巨大的環(huán)境災(zāi)害。

一、我國圍填海發(fā)展?fàn)顩r

我國圍填海發(fā)展可概括為兩個(gè)階段，上世紀(jì)后半葉主要以農(nóng)業(yè)圍墾和港口建設(shè)為主，分別占圍海造地總面積的91.4%和3.9%，其他圍填海面積所占比例很小，只是到后期工業(yè)圍墾開始增加；進(jìn)入21世紀(jì)，港口建設(shè)用海大幅度上升，占圍海造地總面積的42.5%；農(nóng)業(yè)圍墾用海明顯下降，占圍海造地總面積的比重驟減到22.6%；臨海工業(yè)用海急劇上升，占圍海造地總面積的比重達(dá)到16.5%。此外，以旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的房地產(chǎn)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)用海數(shù)量也在快速增長，其他用海類型也有了增長。

在國家土地“紅線”管理和嚴(yán)格的開發(fā)用地政策限制下，沿海地區(qū)有限的可利用土地資源遠(yuǎn)不能滿足高速發(fā)展的地方用地需求，各地的“土地赤字”現(xiàn)象突出，因此圍海造地成為很多地方政府緩解土地壓力的主要選擇。

據(jù)國家海洋局圍填海調(diào)研報(bào)告（2007）：自2002年-2007年的5年間，全國沿海圍填海總面積達(dá)到56950公頃，年均圍填海11390公頃。 2009年，全國沿海圍填海面積高達(dá)19305公頃，如果再加上未計(jì)入國家海洋主管部門統(tǒng)計(jì)的非法圍填海項(xiàng)目，圍填?；顒拥囊?guī)模和速度都有了顯著提升。

二、我國圍填海管理方面存在的問題

（一）圍填海管理缺乏專門法規(guī)支持

我國的圍填海政策體系已初具雛形，但由于沒有出臺專門的圍填海管理法律法規(guī)，對圍填?；顒拥墓芾碇饕⒃凇逗Ｓ蚴褂梅ā返认嚓P(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，多數(shù)管理依據(jù)是地方或部門的管理意見，不具備法律法規(guī)的規(guī)范性，缺乏有效的整合與協(xié)調(diào)，管理層次和執(zhí)行力度也難以滿足現(xiàn)有的圍填海管理需要。同時(shí)，也造成國內(nèi)圍填海管理程序和實(shí)施主體的不明確，造成部門管理職責(zé)模糊、利益沖突與不作為問題，在很大程度上影響了圍填海管理的效率和效果。

（二）圍填?；顒尤狈抑虚L期規(guī)劃引導(dǎo)

由于缺乏中長期的圍填海實(shí)施與管理規(guī)劃，國家圍填海計(jì)劃以年度指標(biāo)為主，計(jì)劃編制存在很大的盲目性和不確定性，難以實(shí)現(xiàn)對圍填海活動的區(qū)域協(xié)調(diào)與長期調(diào)控。地方政府為了獲得更多的圍填海指標(biāo)，往往采取靈活的圍填海計(jì)劃申報(bào)措施，通過各種方式來規(guī)避或減少國家主管部門對地方圍填?；顒拥目刂坪凸芾恚瑥亩罱K影響到國家整體的圍填海管理有效性。

(三)部門分割的管理體制難以滿足發(fā)展需要

由于圍填海活動的多樣性和用途差異，國內(nèi)現(xiàn)有的圍填海管理權(quán)限分屬發(fā)改、海洋、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、土地等多個(gè)職能部門，各部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，造成沿海圍填海管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理規(guī)范。由于缺乏綜合的主管部門和科學(xué)的管理規(guī)范、工程標(biāo)準(zhǔn)，沿海各地的圍填海管理普遍出現(xiàn)重審批、輕監(jiān)測，重經(jīng)濟(jì)效益、輕環(huán)境價(jià)值現(xiàn)象。

(四)海域使用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展沖突日益凸顯

由于海域資源與空間用途的多樣化，不同的利用主體與產(chǎn)業(yè)類型之間的矛盾沖突隨著對海域空間的爭奪而不斷激化。如圍填海海域很多是海洋經(jīng)濟(jì)生物資源的棲息地和產(chǎn)卵場，圍填?；顒硬粌H直接影響到海洋經(jīng)濟(jì)生物物種的繁殖和生長，影響到近海漁業(yè)資源數(shù)量，同時(shí)也在不同程度上蠶食了當(dāng)?shù)睾ＫB(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)空間，改變了水動力條件，對養(yǎng)殖環(huán)境造成負(fù)面影響。此外，圍填?；顒雍罄m(xù)的港口建設(shè)和工業(yè)園區(qū)發(fā)展所產(chǎn)生的廢棄物排放也影響到養(yǎng)殖業(yè)的水環(huán)境和底質(zhì)環(huán)境，形成與海水養(yǎng)殖業(yè)之間的矛盾沖突。

三、對我國圍填海實(shí)施科學(xué)管理的對策建議

（一）建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理體制

創(chuàng)新海洋管理體制，加大對國家沿海及近海的調(diào)查和監(jiān)測力度，在充分評估沿海生態(tài)系統(tǒng)屬性和功能特征的基礎(chǔ)上，將基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理原則納入現(xiàn)有海洋管理體制，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和管理權(quán)限邊界，構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門的海岸帶綜合管理框架。在生態(tài)敏感區(qū)和具有重大發(fā)展?jié)摿Φ暮Ｓ蛑贫êＱ罂臻g規(guī)劃，對現(xiàn)有海洋空間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行優(yōu)化布局，合理規(guī)劃和管理圍填?；顒?，實(shí)現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用。

（二）建立國家圍填海“藍(lán)線”制度

建立國家重點(diǎn)海區(qū)及海島、河口、海灣的圍填海“藍(lán)線”制度，對重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)采取配額管理。在對近岸海域環(huán)境容量、生態(tài)安全、生態(tài)服務(wù)功能等科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，劃定海域圍填海潛力等級，確定海岸帶/海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)和生態(tài)安全節(jié)點(diǎn)，提出優(yōu)先保護(hù)區(qū)域和限制區(qū)域，作為圍填海的“藍(lán)線”，禁止任何圍填?；顒?。

（三）制定《圍填海管理?xiàng)l例》，依法規(guī)范圍填海工程建設(shè)

制定《圍填海管理?xiàng)l例》，全面整合現(xiàn)有的各部門圍填海管理政策內(nèi)容，形成一個(gè)綜合的、跨部門的圍填海管理制度，為圍填海的法制化管理提供法律依據(jù)?！秶詈９芾?xiàng)l例》的制定不僅要明確沿海圍填海活動的管理主體和管理標(biāo)準(zhǔn)，更要明確圍填海管理的中央與地方政府的分工，充分考慮圍填海管理領(lǐng)域中央調(diào)控職能與地方發(fā)展職能的沖突，建立法律機(jī)制來維護(hù)和協(xié)調(diào)各級政府之間的矛盾，以法律手段抑制地方政府圍填海的沖動。

（四）建立海域分類管理制度，探索海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

依托海洋功能區(qū)劃，建立海域分類制度，對不同類型海域的圍填?；顒舆M(jìn)行分類管理。對適宜圍墾及對圍墾土地市場需求較強(qiáng)的海域，按照全國圍填海規(guī)劃要求，制定相應(yīng)的區(qū)域圍墾實(shí)施計(jì)劃；對不適宜圍墾、生態(tài)敏感區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制圍填海活動，除必要的公益用途外，禁止?fàn)I利性圍填海項(xiàng)目開發(fā)。

同時(shí)，運(yùn)用財(cái)政和市場機(jī)制，建立國家海洋生態(tài)補(bǔ)償/賠償機(jī)制。對重大海洋工程建設(shè)開展生態(tài)損害補(bǔ)償/賠償、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。重點(diǎn)開展大型圍填海工程生態(tài)損害評估與補(bǔ)償示范工作，在論證用海的同時(shí)，提交生態(tài)補(bǔ)償方案，以生態(tài)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷喾N形式對當(dāng)?shù)貒詈；顒釉斐傻纳鷳B(tài)服務(wù)及其他損失進(jìn)行補(bǔ)償。

（五）改革圍填海評估機(jī)制，建立預(yù)防性環(huán)境管理制度

調(diào)整現(xiàn)有的圍填海工程審核與評估機(jī)制，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值納入可行性評價(jià)評估指標(biāo)，并對大型圍填海工程和區(qū)域集聚型圍填?；顒舆M(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評估。將圍填海的生態(tài)與社會成本效益指標(biāo)也納入評估內(nèi)容，建立圍填海工程的基線數(shù)據(jù)庫。鑒于圍填海工程生態(tài)環(huán)境影響的不確定性和多邊性，應(yīng)結(jié)合圍填海工程目的，建立預(yù)防性的圍填海工程評估管理模式。避免造成不可恢復(fù)的破壞或不可逆轉(zhuǎn)的重大損失。

（六）完善圍填海管理體制，建立圍填海影響后續(xù)監(jiān)測體系

建立跨部門的圍填海決策咨詢委員會，負(fù)責(zé)國家圍填海規(guī)劃的制定、管理決策的形成以及對地方政策與實(shí)施措施的咨詢指導(dǎo)。調(diào)整圍填海管理工作重點(diǎn)，擴(kuò)展管理范圍，將工作重點(diǎn)從海域?qū)徟D(zhuǎn)到總體規(guī)劃制定、后續(xù)工程管理與長期的環(huán)境影響監(jiān)測上，建立符合我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的圍填海工程影響數(shù)據(jù)平臺，為后續(xù)的圍填海管理提供技術(shù)支持。