剛剛結(jié)束的春運重復(fù)著年復(fù)一年的熟悉場景：售票大廳的排隊長龍，火車站內(nèi)的人山人海，列車車廂的擁擠不堪，回家旅客的勞累艱辛，運輸部門的高度緊張。面對春運這一“全球最大規(guī)模的時段性人口遷移”給社會帶來的沉重壓力，國家一直在加快鐵路發(fā)展。據(jù)有關(guān)部門稱，隨著鐵路網(wǎng)的不斷完善，到2012年，“一票難求”的現(xiàn)象將基本消除。但是春運這種現(xiàn)象的形成是與每年數(shù)千萬農(nóng)民工的“候鳥式”遷徙分不開的。而這種遷徙的背后，蘊藏著我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)布局的嚴重失衡。按照目前的格局，隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村還將不斷向城市釋放大量勞動力，“候鳥式”遷徙的隊伍還將繼續(xù)壯大。鐵路系統(tǒng)再完善，如果人流量每年都是加速增長，問題真的能徹底解決嗎？恐怕還是應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局上下功夫。

從當(dāng)前我國的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局上來看，大量的人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素過度集中于內(nèi)地大城市和沿海城市，大量的原材料源源不斷的流向這些城市，大量的農(nóng)村富余勞動力也離鄉(xiāng)背井涌向這些城市。這種布局，一方面使大城市越來越大、城市環(huán)境容量不堪重負。同時還導(dǎo)致了無法融入城市的農(nóng)民工“候鳥式”遷徙使交通運輸周期性緊張等問題；另一方面，廣大農(nóng)村、中小城鎮(zhèn)“空心化”加劇，土地大量閑置，城鄉(xiāng)差距日益增大。試想，如果我們的產(chǎn)業(yè)不是如此集中的分布在東南沿海，如果我們的小城鎮(zhèn)能得到普遍的發(fā)展，如果大量的農(nóng)民都能夠?qū)崿F(xiàn)就近就業(yè)，類似春運這樣的社會問題還會如此嚴重嗎？盡管有人認為,大城市比較效益高，產(chǎn)業(yè)就是應(yīng)該集中在大城市，也有人認為，產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)該由市場來決定。但是，從全社會的成本和比較效益來看，恐怕就不能下這樣的結(jié)論。事實上，發(fā)達國家在發(fā)展過程中都有過產(chǎn)業(yè)的從沿海向內(nèi)地、從大城市向中小城市的轉(zhuǎn)移。反過來看，我們之所以出現(xiàn)目前這樣的產(chǎn)業(yè)布局，在很大程度上，是由于大城市比中小城市能夠提供更優(yōu)惠的招商引資條件，是由于GDP導(dǎo)向的政績觀導(dǎo)致的行政干預(yù)扭曲了市場。

長期以來，黨中央國務(wù)院一直高度重視統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局，2009年至今更是先后批復(fù)了十余個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。但是我們也看到，在這些大多限于省域范圍內(nèi)的規(guī)劃遍地開花的同時，側(cè)重于從全國高層面優(yōu)化資源空間配置、調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局的主體功能區(qū)規(guī)劃的推進工作卻相當(dāng)遲緩。這其中的主要原因在于：一是橫向部門協(xié)調(diào)困難。長期以來，在國土空間開發(fā)與管理方面，存在著如國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等分屬不同管理部門的眾多規(guī)劃。由于政出多門，又缺少必要的銜接和協(xié)調(diào)，造成了各類規(guī)劃既各自獨立，又互相交織，甚至相互矛盾、彼此沖突，在基層往往難以執(zhí)行和實施。主體功能區(qū)規(guī)劃作為一種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)和管理的新嘗試，其配套政策與現(xiàn)行的各領(lǐng)域政策存在交叉，涉及的部門眾多，銜接難度大；與此同時，由于編制主體側(cè)重經(jīng)濟社會發(fā)展與宏觀調(diào)控，在處理國土空間規(guī)劃問題方面的技術(shù)基礎(chǔ)較為薄弱，在空間邊界的確定上也離不開與其他部門的協(xié)調(diào)合作。二是縱向推行阻力大。由于主體功能區(qū)規(guī)劃的配套政策，特別是財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償和績效考核政策還不夠完善，導(dǎo)致地方政府更多地愿意被劃入重點開發(fā)區(qū)，而不愿成為限制開發(fā)區(qū)的一員。三是規(guī)劃的內(nèi)容需要適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟條件下，如何在通過政府合理配置公共資源體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的同時，充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用是主體功能區(qū)規(guī)劃面臨的另一個挑戰(zhàn)。

為了加快優(yōu)化國土資源配置，調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局，我們建議：

一、健全主體功能區(qū)規(guī)劃的管理體制。在現(xiàn)行的分工管理體制下，應(yīng)當(dāng)從國家利益出發(fā)，加強高層協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌各部門、各地區(qū)、各群體之間的關(guān)系，充分調(diào)動各方面的積極性，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃，實現(xiàn)各司其職、功能互補、統(tǒng)一銜接，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的調(diào)控功能，優(yōu)化經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局。

二、完善主體功能區(qū)規(guī)劃實施機制。著眼國家整體的長遠發(fā)展，從區(qū)域協(xié)調(diào)、內(nèi)外兼顧和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度，完善機制，優(yōu)化經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局。加大中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和中小企業(yè)的財稅優(yōu)惠力度，為產(chǎn)業(yè)雁陣式內(nèi)移提供軟硬件支撐。強化中小城鎮(zhèn)服務(wù)大中城市、輻射農(nóng)村和農(nóng)產(chǎn)品加工集散的功能定位。鼓勵中小城鎮(zhèn)結(jié)合自身優(yōu)勢，健全配套體系、夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)、培育產(chǎn)業(yè)集群，為農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。加快省直管縣改革推廣，并將縣級以下的教育、醫(yī)療、社保等職責(zé)統(tǒng)籌由中央和省級政府管理，培育服務(wù)型基層政府。進一步改革以GDP為導(dǎo)向的政績考核方式，促進生產(chǎn)要素按市場規(guī)律向中小城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)。

三、不斷完善主體功能區(qū)規(guī)劃的實施方案。借鑒一些先行先試省份在探索過程中積累的好經(jīng)驗，不斷完善實施方案，減少阻力，加快落實。如可以考慮在“優(yōu)化發(fā)展區(qū)”、“重點發(fā)展區(qū)”與“限制開發(fā)區(qū)”之間設(shè)立“一般發(fā)展區(qū)”這樣的緩沖區(qū)域，或是借鑒廣東模式，將備受爭議的“限制開發(fā)區(qū)”更名為“生態(tài)發(fā)展區(qū)”等等。