中國(guó)是水資源短缺的國(guó)家，水資源不足是制約我國(guó)發(fā)展的瓶頸之一。海水淡化作為解決淡水不足的重要措施，正受到越來越多的關(guān)注。近年來，天津、河北、山東、浙江、遼寧等地相繼有多個(gè)日產(chǎn)規(guī)模在十萬(wàn)噸級(jí)的海水淡化工程投產(chǎn)運(yùn)行和建設(shè)，有關(guān)方面甚至在考慮海水淡化水進(jìn)京的問題。綜合分析國(guó)家的戰(zhàn)略需求和海水淡化發(fā)展面臨的問題，我們認(rèn)為，出臺(tái)積極促進(jìn)海水淡化發(fā)展的財(cái)政政策是當(dāng)務(wù)之急。

一、 出臺(tái)加快海水淡化發(fā)展財(cái)政政策的必要性

1．中國(guó)是缺水國(guó)家，海水淡化是我國(guó)的戰(zhàn)略需求。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。目前我國(guó)城鄉(xiāng)普遍缺水,水資源供需矛盾突出。為了應(yīng)對(duì)水荒，全國(guó)年均超采地下水100 億噸，開采率達(dá)98%，遠(yuǎn)超40%的警戒線，已產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問題。

根據(jù)2010年頒布的《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》，到2030年，考慮南水北調(diào)東線一、二、三期工程和中線一、二期工程的供水量，并考慮部分海水利用量，我國(guó)11個(gè)沿海省市年缺水量仍將達(dá)到214億立方米。在人口繼續(xù)增加、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)用水需求剛性增長(zhǎng)的情況下，京津冀本地水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備已消耗殆盡，水將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

海水淡化是“不淹地、不移民、不爭(zhēng)水、不受氣候影響”的水資源增量措施。在增加水資源總量的同時(shí)，可改善供水水質(zhì)，提高供水安全，是區(qū)域供水的重要水源，又是海島開發(fā)的首要條件，是經(jīng)濟(jì)、可靠的供水方式，是海島第一水源。因此，海水淡化是我國(guó)的戰(zhàn)略需求。

2．黨和國(guó)家高度重視，海水淡化具備規(guī)模發(fā)展的宏觀條件。2010年以來，黨和國(guó)家將海水淡化放在前所未有的重要地位?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出“鼓勵(lì)海水淡化，嚴(yán)格控制地下水開采”。中共中央2011年“一號(hào)文件”《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出“積極開展海水淡化和綜合利用”?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要“大力推進(jìn)海水淡化利用”，要“培育壯大海水綜合利用等新興產(chǎn)業(yè)”。這些都為海水淡化的發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)，但是這些方向性的鼓勵(lì)不能使海水淡化產(chǎn)業(yè)從中受益，迫切需要可操作的政策支持海水淡化的規(guī)模發(fā)展。

3．我國(guó)海水淡化規(guī)模發(fā)展迫切需要財(cái)政政策的引領(lǐng)。在國(guó)家相關(guān)部門的支持下，我國(guó)的海水淡化取得長(zhǎng)足進(jìn)步，成為掌握該技術(shù)的少數(shù)國(guó)家之一，已具備規(guī)模發(fā)展的條件。在熱法淡化方面，通過引進(jìn)，國(guó)內(nèi)再創(chuàng)新了日產(chǎn)1.25萬(wàn)噸的多效蒸餾海水淡化裝置；日產(chǎn)千噸級(jí)的熱法自主技術(shù)裝備更是出口到國(guó)外并通過國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格驗(yàn)收。在膜法淡化方面，通過引進(jìn)關(guān)鍵設(shè)備和材料自主設(shè)計(jì)施工的多個(gè)日產(chǎn)萬(wàn)噸級(jí)工程已成功運(yùn)行。目前，已建海水淡化工程裝機(jī)容量合計(jì)52.4萬(wàn)噸/日，比2005年增加了10倍以上。海水淡化已經(jīng)成為海島和濱?；痣姀S的主要水源。

盡管目前的政策環(huán)境還不利于海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，技術(shù)也有待完善，但一些有戰(zhàn)略眼光的國(guó)內(nèi)外企業(yè)仍看好我國(guó)海水淡化發(fā)展前景，已經(jīng)或計(jì)劃進(jìn)入我國(guó)海水淡化裝備制造、建設(shè)、運(yùn)行等市場(chǎng)。三十多年的改革開放也為我們積累了雄厚的資金基礎(chǔ)。因此，市場(chǎng)和資金均不是海水淡化發(fā)展的制約因素，迫切需要的是以產(chǎn)品水價(jià)格補(bǔ)貼為導(dǎo)向的財(cái)政政策。

4．政策既可體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，也有利于完善產(chǎn)業(yè)鏈。在我國(guó)城市綜合水價(jià)總體較低（3—6.5元/噸），水的價(jià)值與價(jià)格背離難以短期調(diào)整的情況下，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需的“海水淡化高成本（成本4—6元/噸，合理售價(jià)約7.5元/噸）”實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，是國(guó)際上的通行做法。另外，海水淡化作為一種提供公共服務(wù)產(chǎn)品的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，當(dāng)不能用市場(chǎng)為其規(guī)模發(fā)展配置資源的情況下，更需要用政府這只推手，通過政府采購(gòu)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快科技進(jìn)步、提供公共服務(wù)，進(jìn)而推進(jìn)水價(jià)改革、改善生態(tài)環(huán)境、加快沿海產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造。此時(shí)出臺(tái)積極的財(cái)政政策不僅能起到“立竿見影”的效果，更體現(xiàn)了人民政府“體恤民生，以人為本”的執(zhí)政理念，可謂“功在當(dāng)代，利在千秋”。

二、 海水淡化財(cái)政政策的基本框架建議

建議在“十二五”時(shí)期（2012年-2015年），根據(jù)“政策引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作同時(shí)，積極培育與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)同步，技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)生產(chǎn)同補(bǔ)，分類補(bǔ)貼與重點(diǎn)扶持同重，中央財(cái)政與地方財(cái)政同比，成本效益與風(fēng)險(xiǎn)分析同計(jì)”的“六同”原則，建立并實(shí)行階段性的“海水淡化補(bǔ)貼制度”。

1．補(bǔ)貼對(duì)象。補(bǔ)貼對(duì)象分三種：一是水管網(wǎng)企業(yè)的接納水補(bǔ)貼，二是海水淡化生產(chǎn)企業(yè)的水產(chǎn)品補(bǔ)貼，三是海水淡化裝備制造企業(yè)的研發(fā)補(bǔ)貼及國(guó)產(chǎn)首臺(tái)套裝備購(gòu)買。

2．補(bǔ)貼方案。根據(jù)對(duì)沿海典型省市的調(diào)查初步估算，建議對(duì)于進(jìn)入市政管網(wǎng)的，每噸淡化水補(bǔ)貼約3.5元；對(duì)于不進(jìn)入市政管網(wǎng)的，每噸淡化水補(bǔ)貼約2元；對(duì)于海水淡化裝備制造企業(yè)研發(fā)國(guó)產(chǎn)首臺(tái)套裝備，補(bǔ)貼裝備研發(fā)制造費(fèi)用的50%。

3．補(bǔ)貼資金來源及分擔(dān)比例。補(bǔ)貼政策采取“分擔(dān)制”，即由中央財(cái)政和地方財(cái)政分別落實(shí)補(bǔ)貼資金。對(duì)國(guó)家重大海水淡化項(xiàng)目，主要由中央財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)貼，對(duì)地方立項(xiàng)的海水淡化項(xiàng)目，中央財(cái)政承擔(dān)50%的補(bǔ)貼金額。

4．財(cái)政投入估算。目前海水淡化市政工程項(xiàng)目規(guī)模為15.4萬(wàn)噸/日，預(yù)計(jì)到2015年，規(guī)模達(dá)到150萬(wàn)噸/日。目前工業(yè)項(xiàng)目的工程規(guī)模為37萬(wàn)噸/日，預(yù)計(jì)到2015年，規(guī)模達(dá)到80萬(wàn)噸/日。國(guó)產(chǎn)首臺(tái)套海水淡化裝備研發(fā)與制造，預(yù)計(jì)到2015年可形成12.5萬(wàn)噸/日規(guī)模，總設(shè)備制造費(fèi)用在10.0億元水平。根據(jù)前述補(bǔ)貼方案，“十二五”期間，共需財(cái)政補(bǔ)貼80.9億元。若中央財(cái)政和地方財(cái)政均擔(dān)，需中央財(cái)政補(bǔ)貼40.5億元。

5．運(yùn)行管理。建議由財(cái)政、海水淡化行業(yè)主管部門聯(lián)合制訂財(cái)政補(bǔ)貼管理辦法。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)完善技術(shù)裝備、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)品水等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布補(bǔ)貼申請(qǐng)指南，進(jìn)行海洋功能區(qū)劃和濃海水排海的合規(guī)性審查，在此基礎(chǔ)上協(xié)同財(cái)政部門審批補(bǔ)貼申請(qǐng)。

三、 預(yù)期的效果與風(fēng)險(xiǎn)

1．緩解水資源壓力，增加供水量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。通過財(cái)政政策的實(shí)施，我國(guó)海水淡化的容量可擴(kuò)增到230萬(wàn)噸/日，即每年新增淡水資源總量為7.6億噸左右，到“十二五”末期，實(shí)現(xiàn)對(duì)海島新增供水量貢獻(xiàn)率50%以上、對(duì)沿海缺水地區(qū)新增工業(yè)供水量貢獻(xiàn)率15%以上的基本目標(biāo)，使海水淡化水成為市政及工業(yè)用水的重要水源之一，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

財(cái)政政策可提高淡化水在生活和工業(yè)上的用量，緩解沿海地區(qū)的淡水資源壓力，減少城市供水缺口，減緩地下水開采，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和地下水體的保護(hù)，其生態(tài)價(jià)值不可估量。

2．加快科技成果轉(zhuǎn)化，提升海水淡化裝備制造業(yè)。財(cái)政政策將有效促進(jìn)海水淡化的設(shè)計(jì)研發(fā)、教育培訓(xùn)、裝備制造等的協(xié)同發(fā)展；加快科技成果的轉(zhuǎn)化，使現(xiàn)有成果系統(tǒng)化、配套化和工程化；促進(jìn)國(guó)內(nèi)海水淡化裝備制造業(yè)上規(guī)模、上水平、成氣候，擴(kuò)大市場(chǎng)占有率；扶持并形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的中國(guó)水務(wù)集團(tuán)，引導(dǎo)企業(yè)向國(guó)際海水淡化市場(chǎng)輸出產(chǎn)品。另外，還可帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成海水淡化高技術(shù)產(chǎn)業(yè)體系，拉動(dòng)海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3．加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過財(cái)政政策的實(shí)施，預(yù)期在“十二五”期間，可實(shí)現(xiàn)海水淡化裝備制造產(chǎn)值180億元，工程配套產(chǎn)值90億元，售水產(chǎn)值183億元。形成具有500億元產(chǎn)值規(guī)模的海水淡化產(chǎn)業(yè)，具備戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基本特征，對(duì)我國(guó)沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成較大拉動(dòng)，成為新一輪沿海戰(zhàn)略調(diào)整的助推力量。

需要特別指出的是，建議的財(cái)政政策擬采用后補(bǔ)制。當(dāng)?shù)呀?jīng)銷售給用戶、首臺(tái)套裝備已經(jīng)通過驗(yàn)收并投入運(yùn)行后，才能享受政府補(bǔ)貼。因此，支出的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)發(fā)揮社會(huì)效益，風(fēng)險(xiǎn)可控。