全國(guó)人大代表、九三學(xué)社中央常委、中科院地球環(huán)境研究所所長(zhǎng)、中科院院士周衛(wèi)健說(shuō)，近年來(lái)，我國(guó)在江河流域、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、水資源及水土保持等方面開(kāi)展了一系列生態(tài)補(bǔ)償工作，取得了明顯成效。但總體上看，還存在著一些突出問(wèn)題：

一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)比較淡薄，缺乏必要的法律支撐。生態(tài)產(chǎn)品作為一種商品還沒(méi)有完全形成，生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)還比較淡薄，許多企業(yè)、單位認(rèn)為生態(tài)環(huán)境是無(wú)價(jià)的觀念還普遍存在。此外，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吆头梢罁?jù)尚不充分，生態(tài)補(bǔ)償立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)問(wèn)題的出現(xiàn)和環(huán)境監(jiān)管的發(fā)展需要。

二是生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體不明確，補(bǔ)償方式比較單一。生態(tài)產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品，責(zé)任主體主要是政府，但并不意味著付費(fèi)主體也是政府。按照“受益者付費(fèi)”原則或者“污染者付費(fèi)”原則，政府、企業(yè)、城市或大城市居民都需要合理承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。從實(shí)踐看，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償方式還主要依靠政府財(cái)政，以轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)工程建設(shè)、專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，以及相關(guān)稅費(fèi)政策為主要手段，市場(chǎng)機(jī)制作用比較微弱。

三是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低，難以彌補(bǔ)保護(hù)者為之支付的建設(shè)成本和犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀緫?yīng)包括兩個(gè)部分：生態(tài)建設(shè)、保護(hù)的成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。在實(shí)際操作中，保護(hù)者付出的額外成本與其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)成本可以不做嚴(yán)格區(qū)分；保護(hù)者損失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本的確定可以參照地區(qū)的平均發(fā)展水平、保護(hù)者的生活水平與受益者生活水平差距等指標(biāo)。以陜南水源保護(hù)區(qū)例，如果綜合考慮生態(tài)建設(shè)、保護(hù)的成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本每年至少應(yīng)補(bǔ)償資金量為300億元，然而中央每年實(shí)際轉(zhuǎn)移支付僅有10多億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際保護(hù)需要。

四是補(bǔ)償資金使用不明確、不規(guī)范，生態(tài)保護(hù)投入資金不足。生態(tài)補(bǔ)償資金的使用應(yīng)該是多方面、有規(guī)劃的，既包括補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，也應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)支出。從目前補(bǔ)償資金用途看，補(bǔ)償資金的使用不夠明確和規(guī)范。絕大多數(shù)資金都是用到保工資、保發(fā)展、保穩(wěn)定上，用到生態(tài)建設(shè)上的資金較少，支出的隨意性較大，制度上有待進(jìn)一步完善。

五是生態(tài)補(bǔ)償存在著利益空白點(diǎn)，部分受損者的利益沒(méi)有得到補(bǔ)償。據(jù)測(cè)算，在陜南地區(qū)由于退耕還林后耕地面積急劇減少，加上為控制農(nóng)業(yè)面源污染，減少化肥、農(nóng)藥使用量，畝產(chǎn)降低，農(nóng)民每年種植業(yè)收入減少18.67億元；實(shí)行林木“禁伐”和控制養(yǎng)殖水域面積，林產(chǎn)品加工業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)年收入分別減少35.32億元和13.16億元。但從目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r看，廣大農(nóng)民群眾并沒(méi)有得到應(yīng)有補(bǔ)償。

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2010〕11號(hào)）明確提出，“按照‘誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)受益、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償’的原則，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。建議國(guó)家盡快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施細(xì)則，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。具體建議如下：

一是加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策立法。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。

二是擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償覆蓋面并合理確定補(bǔ)償主體。建議國(guó)家首先在大江大河、重要水源地、重要森林濕地等關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)脆弱區(qū)建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，然后有步驟地?cái)U(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償覆蓋面。同時(shí)，要按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則進(jìn)一步明確補(bǔ)償責(zé)任主體，確保補(bǔ)償資金及時(shí)兌現(xiàn)。在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)方面，應(yīng)進(jìn)一步明確，無(wú)論央企還是地方企業(yè)，內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)均應(yīng)當(dāng)履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，而不能以央企名義為借口將生態(tài)環(huán)境破壞和污染成本無(wú)償轉(zhuǎn)嫁到地方。

三是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。國(guó)家先行建立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度再逐步完善，分“三步走”。首先，完善一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付政策，先解決重要生態(tài)區(qū)的“吃飯”問(wèn)題，即政府的生態(tài)補(bǔ)償即政府為履行生態(tài)環(huán)境責(zé)任的事權(quán)所必需的財(cái)權(quán)。其次將生態(tài)保護(hù)的建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和機(jī)會(huì)損失逐步納入轉(zhuǎn)移支付的范圍。第三，對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中省財(cái)政要單獨(dú)給予支持，培育生態(tài)區(qū)自我“造血”機(jī)制。

四是建立健全生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制。由發(fā)改會(huì)同水源保護(hù)部門(mén)提出計(jì)劃，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)按程序監(jiān)督，保證補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)落實(shí)到生態(tài)建設(shè)部門(mén)，保障生態(tài)治理工作穩(wěn)定有序開(kāi)展，使補(bǔ)償費(fèi)發(fā)揮最大的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金使用績(jī)效評(píng)估制度和審計(jì)制度，定期對(duì)補(bǔ)償資金的使用情況進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)。

五是加強(qiáng)對(duì)利益空白點(diǎn)的補(bǔ)償。一是在轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金中要特別加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民（牧民）的補(bǔ)償，通過(guò)“一折通”等方式直接發(fā)放到農(nóng)民（牧民）手中。二是要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決國(guó)有林區(qū)收入低下問(wèn)題。三是南水北調(diào)水源區(qū)補(bǔ)償要覆蓋市一級(jí)，目前直接對(duì)28個(gè)縣進(jìn)行補(bǔ)償，市級(jí)沒(méi)有覆蓋。

六是積極探索建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。培育資源市場(chǎng)，開(kāi)放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，可達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)。應(yīng)積極探索資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。