2009年，九三學(xué)社中央圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行了一系列調(diào)研。通過調(diào)研了解到，近年來我國各地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面取得了很大成效。各地轉(zhuǎn)變政府職能，正在逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的管理體制；以“三農(nóng)問題”為中心，抓住深化農(nóng)村土地制度改革這一關(guān)鍵，實(shí)行土地確權(quán)和“還權(quán)賦能”，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)村土地資源的市場化配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，加快了土地的規(guī)模化經(jīng)營；采取措施，加強(qiáng)耕地保護(hù)；統(tǒng)一規(guī)劃，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局，推動(dòng)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；大力開展新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，也存在一些值得關(guān)注的問題。一是在土地流轉(zhuǎn)過程中如何確保耕地質(zhì)量。如不少地方采用農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加掛鉤的辦法，先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡，以制度創(chuàng)新優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，這種制度保證了耕地的總面積，但通過如宅基地、邊角地等整理補(bǔ)充的耕地，若缺乏指標(biāo)性的硬性約束，可能難以確保耕地質(zhì)量。二是由于種糧的比較效益低，在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營中“非糧化”傾向嚴(yán)重，規(guī)模經(jīng)營的土地大多被用來種植各種經(jīng)濟(jì)作物、搞養(yǎng)殖。據(jù)調(diào)查，目前在土地規(guī)模經(jīng)營中，非糧化土地使用占全部規(guī)?；?jīng)營土地近70%。三是在“占補(bǔ)平衡”中，農(nóng)村和農(nóng)民所得到的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大提高，如每畝被用作建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)地可得到8-10萬元的補(bǔ)償。但這些建設(shè)用地往往每畝可拍賣數(shù)百萬元甚至更高，農(nóng)村和農(nóng)民所得份額仍然相對(duì)較低。四是在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革方面依然困難重重，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的市場體制并沒有建立。集中表現(xiàn)在：承包土地的確權(quán)期限過短，土地權(quán)能不完備，土地抵押難以真正實(shí)現(xiàn)，沒有市場化的退出機(jī)制，宅基地市場也沒有開放等。五是小城鎮(zhèn)建設(shè)滯后，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

為此，我們提出如下建議。

一是土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持以保護(hù)耕地為核心

在探索土地流轉(zhuǎn)的過程中，保持耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量是必須堅(jiān)持的最基本原則，關(guān)系到我國糧食安全的戰(zhàn)略性大局。在耕地占補(bǔ)平衡計(jì)量時(shí)，要探索科學(xué)的測算方法，建立耕地質(zhì)量的監(jiān)管和檢查制度，并加強(qiáng)監(jiān)管和檢查，確保“占補(bǔ)平衡”過程中耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

二是重視土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向

國家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)種糧的保護(hù)力度，大幅度提高糧食的直接補(bǔ)貼。同時(shí)，建議以中央財(cái)政為主建立“耕地保護(hù)基金”，確保國家糧食安全。

三是將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的級(jí)差收益，盡可能多地反饋農(nóng)村

“占補(bǔ)平衡”和“土地轉(zhuǎn)換”過程中產(chǎn)生的巨大級(jí)差地租收益如何分配，仍是值得我們進(jìn)一步認(rèn)真探索的問題。這本質(zhì)上是城市如何反哺農(nóng)村、工業(yè)如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性問題。應(yīng)當(dāng)使農(nóng)民得到合理的收益，并將更多的級(jí)差地租用于新農(nóng)村建設(shè)特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)上。

四是進(jìn)一步深化改革，推動(dòng)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

目前一些試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地制度改革與現(xiàn)行土地管理法、土地承包法、物權(quán)法、公司法等法律存在沖突，而且涉及的問題敏感，利益牽涉面廣。鑒于土地制度的改革和創(chuàng)新意義重大，建議中央給予試點(diǎn)地區(qū)更大的政策空間，允許其先行先試，爭取在土地權(quán)能、市場化流轉(zhuǎn)等方面有大的突破，為全國的深化土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和示范。

五是加快中小城鎮(zhèn)發(fā)展

從國家、區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層面，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。加快發(fā)展中小城鎮(zhèn)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村人口向中小城鎮(zhèn)就地就近轉(zhuǎn)移，為國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)力。

六是深化行政體制改革

建立科學(xué)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，加大對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的投入，為推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)合理布局奠定制度基礎(chǔ)。在合理劃分中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的基礎(chǔ)上，將教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)，由中央和?。▍^(qū)、市）兩級(jí)政府統(tǒng)籌管理，切實(shí)將縣鄉(xiāng)一級(jí)政府從招商引資的建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)、維護(hù)市場秩序的服務(wù)型政府。盡快推進(jìn)省直管縣的體制改革，減少行政層級(jí)，“簡政放權(quán)”，推動(dòng)行政管理重心下移。