隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，獨生子女制度的倡導，青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移和人口老齡化趨勢，迫切要求建立與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我國從1986年開始探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，并于1992年制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，采取與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險分離并行的農(nóng)村納費型養(yǎng)老保險制度。這一制度前期在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展得較好，在保障農(nóng)村老人基本生活上有一定的示范功效；但在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于受財力的限制，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金中由地方財政和集體承擔的部分很難到位，農(nóng)民養(yǎng)老保險帳戶上的資金全部為農(nóng)民交納。農(nóng)民享受不到政府的配套資金，也就不愿意參加納費養(yǎng)老保險。在中、后期，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，由于該業(yè)務資金規(guī)模小，到年齡退休的農(nóng)民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金很少（經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的標準是每月不超過50元人民幣）。農(nóng)民僅僅依靠這樣的養(yǎng)老保險是很難保障基本生活的，因而農(nóng)保業(yè)務發(fā)展幾乎進入了停滯階段。“養(yǎng)兒防老”、“土地防老”正是眼下經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民養(yǎng)老模式的真實寫照。

全國政協(xié)委員、九三學社中央常委李華棟分析了產(chǎn)生上述問題的原因。一是認識滯后妨礙了業(yè)務發(fā)展。由于受農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，多數(shù)人仍認為土地和家庭保障是完全可以解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，沒必要辦理農(nóng)村養(yǎng)老保險。二是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后抑制了需求增長。現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。然而經(jīng)濟發(fā)展的滯后，造成一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，不能為農(nóng)民養(yǎng)老保險提供足夠的資金支持，集體補助難以到位。另一方面地方財力不雄厚，難以全面提供以政府為主的養(yǎng)老基金融資。“國家政策扶持”僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策。同時，由于農(nóng)民收入增長緩慢，一部分農(nóng)民生活、女子讀書的開支都難以保證，更沒有多余的錢繳納養(yǎng)老保險金。三是制度缺陷屏蔽了發(fā)展路徑。首先，規(guī)劃空檔屏蔽了中央財力的投入。農(nóng)村養(yǎng)老保險尚未納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中，中央財政預算也沒有將農(nóng)村納費養(yǎng)老保險納入國民社會保障預算。其次，法律層次低，基本方案只是部門規(guī)章，法律效力低，執(zhí)行情況不好。再次，納費養(yǎng)老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農(nóng)民參加納費養(yǎng)老保險的路徑。根據(jù)基本方案規(guī)定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作。”這一規(guī)定將貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外。另外，基本方案內(nèi)容滯后，不能確保業(yè)務健康發(fā)展。由于制定時間較早，該方案已與現(xiàn)實狀況不符，且在內(nèi)容上存在諸多缺陷。譬如，對失地農(nóng)民沒有特定的優(yōu)惠條款，對保險基金的流失和挪用等行為也未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。四是基金塊塊分割管理，難以保值增值，降低了保障功效。首先，基金運行管理欠科學，目前農(nóng)村養(yǎng)老保險基金處于屬地分散管理的狀態(tài)，以縣為單位的分割管理的小規(guī)模基金難以進行多樣化投資。其次，基金運行形式單一，農(nóng)?；鹪鲋抵饕看嫒脬y行和購買國債，易受利率下降影響，導致養(yǎng)老基金負增長。再次，縣級財政不保底，農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)辦公經(jīng)費支出侵蝕了部分養(yǎng)老保險基金。

構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方向，建立社會統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保障制度框架，構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支出制度。李華棟就此提出四點建議。一是法律先行，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險有法可依?？山梃b發(fā)達國家經(jīng)驗，并根據(jù)我國實際，結(jié)合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運用方向、增值渠道、保障標準、收支程序、執(zhí)行政策監(jiān)督等都要有明確的法律規(guī)定，規(guī)范操作行為，以法制形式將農(nóng)民這一合法權(quán)利確定下來，從根本上解決農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。二是加強規(guī)劃，建立多樣化差異性養(yǎng)老制度。實行多樣化的養(yǎng)老保險制度。即對農(nóng)民工和農(nóng)村靈活就業(yè)人員這類能夠交納一定養(yǎng)老保險金的農(nóng)民實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度；對有一定耕地使用權(quán)的農(nóng)民，可用其擁有的一定面積的耕地使用權(quán)作為養(yǎng)老保險的資產(chǎn)，只要其在申請養(yǎng)老保險時能夠出示使用權(quán)證明，并愿意將使用權(quán)上繳政府的，可以用財政資金發(fā)放養(yǎng)老金；對無耕地、無納費經(jīng)濟能力的貧窮農(nóng)民，國家通過財政支出這一非納費形式為其辦理養(yǎng)老保險。三是財政扶持，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保障功效。建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老財政支持機構(gòu)，可將農(nóng)村養(yǎng)老保險區(qū)分為納費型養(yǎng)老制度與非納費型養(yǎng)老制度，將兩個計劃制度整合發(fā)展。根據(jù)我國的具體國情，對納費農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集以“國家融資為主，個人融資為輔”為原則，對貧窮落后地區(qū)的窮困人口的養(yǎng)老保險以非納費保險為主，直接由財政支出為農(nóng)民設立養(yǎng)老保險。同時必須做到：堅持五保供養(yǎng)制度。堅持純女戶獎勵扶助制度。這是解除農(nóng)民后顧之憂的重要措施，對控制農(nóng)村人口增長、提高農(nóng)民收入都有積極的推動作用。此外，還要堅持個人帳戶的流動性。建議對農(nóng)民工和靈活就業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保險實行單一個人賬戶，不搞統(tǒng)賬結(jié)合模式，這樣便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，適應農(nóng)民工和靈活就業(yè)農(nóng)民頻繁流動需不斷轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的情況。四是.配套改革，增強農(nóng)民自助養(yǎng)老保障能力。只有在根本上讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成一種良性發(fā)展的自增強機制，農(nóng)民的自我發(fā)展與自我保障能力才能得到加強，農(nóng)民的保障問題才能從根本上得到解決。在宏觀層面上，農(nóng)村金融應強化對農(nóng)業(yè)的政策性金融支持，加大農(nóng)村的公共項目和基礎(chǔ)項目建設，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)普及率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在微觀層面上，為農(nóng)村經(jīng)營者提供有效的金融服務，幫助農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)項目的投資分析與風險控制，建立有效的農(nóng)民儲蓄—保險—貸款—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性循環(huán)機制。儲蓄保險組合提高了低收入群體擁有保險保障的可能性。政府財政除直接增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政支持外，還應著重加大在農(nóng)村教育發(fā)展、農(nóng)村衛(wèi)生條件改善、農(nóng)村反貧困計劃上的財政投入，并制定和執(zhí)行政府財政與農(nóng)村金融既密切配合又合理分工的長期計劃。