10月中旬的一天，財(cái)政部一位副部長走進(jìn)了全國人大常委會。這位副部長專門來向全國人大做事前匯報(bào)：今年的財(cái)政超收收入怎么花？在十屆全國人大常委、九三學(xué)社中央副主席賀鏗的印象中，這在歷史上還是頭一次。超收收入是財(cái)政收入超過年初預(yù)算的部分。過去，這部分財(cái)政收入怎么花，全國人大事后才會知道。這幾年，全國人大一直希望財(cái)政部門事前報(bào)批。根據(jù)財(cái)政部門此前的估算，今年中國財(cái)政超收收入將超過7000億元，這一筆龐大的收入怎么支配，現(xiàn)在還是一個問題。
從去年開始，全國人大常委會就一直要求財(cái)政部提供超收收入支出詳單，以便像審查預(yù)算一樣審查。財(cái)政部披露的數(shù)據(jù)顯示，2006年，中央財(cái)政比預(yù)算超收2585億元。
在2005年以前，超收收入的使用情況從未向公眾公布過。2005年全國“兩會”期間，財(cái)政部在預(yù)決算報(bào)告中首次匯報(bào)了2004年超收收入的使用安排。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼說：“以前對這個追加預(yù)算是沒有公開報(bào)告的，從那時開始有這個程序了”。但這種事后的報(bào)告，并不能讓納稅人以及全國人大對超收的使用放心。中國的《預(yù)算法》規(guī)定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國人大，不需要事先報(bào)批；對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。
去年《預(yù)算法》修訂期間，全國人大堅(jiān)持將提前報(bào)批寫入《預(yù)算法》中，但因各方意見無法統(tǒng)一而擱置。賀鏗表示，下一屆人大將繼續(xù)討論修訂《預(yù)算法》，這一條全國人大還是會繼續(xù)堅(jiān)持。“超收收入那么龐大，不能不通過人大就花掉了”。對此，孫鋼說：“應(yīng)該是在支出之前讓全國人大審查，人大可以提出這些支出是否有必要，是否有更需支出的地方”。
這是一筆越來越龐大的收入。根據(jù)財(cái)政部幾個月前的估算，今年的財(cái)政超收收入將超過7000億元，這也創(chuàng)下了歷史紀(jì)錄。此前，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所預(yù)測，今年的財(cái)政收入將超過5萬億元，也就是說，財(cái)政超收收入大約是財(cái)政收入的14%。
按財(cái)政超收7000億元計(jì)算，中央財(cái)政大概超收4000億元左右，現(xiàn)在，這筆錢怎么花，財(cái)政部必須盡快拿出方案。對于前兩年超收收入的安排，全國人大財(cái)經(jīng)委意見比較大。賀鏗說，全國人大最大的意見就是不能說征收了就把它全部花掉。“我們現(xiàn)在赤字有近3000億元，應(yīng)該用超收收入把赤字減少一些”，他說，財(cái)政收入這么好的情況下，不能留那么多赤字，我們希望財(cái)政的收支基本平衡、健康，所以其他方面支出要控制。
財(cái)政部向全國人大常委會匯報(bào)時強(qiáng)調(diào)，在今年的超收收入使用上，財(cái)政部會避免“撒胡椒面”的做法，這個部門給一點(diǎn)兒、那個省給一點(diǎn)兒，最后都沒能解決問題。財(cái)政部還就超收收入的使用提出了指導(dǎo)意見。據(jù)此，2007年超收收入主要用在八個方面：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障、食品安全、解決歷史遺留問題、減少赤字、適當(dāng)增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。賀鏗說，這八個方面得到了全國人大常委會的支持，但是在結(jié)構(gòu)上哪個更重一些，還需要財(cái)政部下一步去研究。
在與財(cái)政部的交流中，全國人大常委會也提出了自己的看法，賀鏗解釋說，去年超收收入用于彌補(bǔ)赤字的支出只有200億元，太少了。全國人大常委會的意見是今年最好減掉1/3，也就是1000億元。財(cái)政部在會上表態(tài)，今年赤字減少幅度將會很大。至于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)解基金增加多少雙方并未涉及。去年，財(cái)政部設(shè)立了500億元的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。
財(cái)政部目前對超收使用已經(jīng)有粗略的預(yù)算，但還沒有向國務(wù)院匯報(bào)，是否通過還未知，所以有些結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)無法細(xì)化，賀鏗說，畢竟這不是財(cái)政部一個部門的事情，是所有部門的支出問題。
按照目前的情況，財(cái)政部計(jì)劃在今年的超收收入支出前讓全國人大常委會審一遍，全國人大常委會對此表示歡迎。賀鏗說，這對財(cái)政部的工作也是一個考驗(yàn)。因?yàn)樨?cái)政部需要在國務(wù)院和全國人大之間協(xié)調(diào)這項(xiàng)工作，財(cái)政部在了解各部委支出需要和情況后擬定支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，并向國務(wù)院匯報(bào)，通過國務(wù)會議的審批后才能交全國人大審閱。“這其中工作程序上的協(xié)調(diào)并不是件簡單的事情”。
根據(jù)財(cái)政部年初通過全國人大審議的預(yù)算報(bào)告，全國財(cái)政收入總計(jì)大約在44000億元左右，比去年增長13.8%。不過，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所預(yù)測，今年的財(cái)政收入可以輕松突破5萬億大關(guān)。孫鋼說，一般情況下，財(cái)政部都會把第二年的困難估計(jì)得充分一些，“是按照最低最差的情況做預(yù)算”。過去幾年，財(cái)政收入實(shí)際增幅平均高出預(yù)算增幅的一倍。一位財(cái)政部官員在接受采訪時曾表示：“預(yù)算目標(biāo)定高了，一旦完不成，預(yù)算單位哪個都不同意。”今年的財(cái)政收入增幅也將在30%左右，超過預(yù)算增幅的一倍。在沒有進(jìn)行大的稅制改革的情況下，有如此大的增收現(xiàn)象，孫鋼認(rèn)為，這與稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)征管有很大關(guān)系。而且，對一些增收，年初也很難預(yù)料判斷。一個例子是，證券交易印花稅完成年初預(yù)算只花了4個月。今年前4個月，印花稅收了211個億，年初的預(yù)算不超過201億元。實(shí)際上，這只是一個開始。由于5月末提高了印花稅稅率，加上股市交易火爆，今年前9個月，證券交易印花稅完成1436億元，比去年增長11.7倍，增收1322億元。根據(jù)測算，僅此一項(xiàng)，就拉動整體稅收增長4.7個百分點(diǎn)。
這是今年財(cái)政收入的一個縮影。2007年前三季度，全國稅收收入累計(jì)完成37161億元，比去年增長30.8%，已接近2006年全年稅收收入。國家稅務(wù)總局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)司司長舒啟明說，這個增長率創(chuàng)下了近年同期最高。與此相關(guān)的是，年初確定的 中國經(jīng)濟(jì)增長指導(dǎo)性目標(biāo)為8%，而今年中國GDP增幅估計(jì)將超過11%。高于目標(biāo)值3個百分點(diǎn)。一些研究者對此則表示擔(dān)憂。中國民(私)營經(jīng)濟(jì)研究會會長、全國政協(xié)委員保育鈞說，現(xiàn)在民營企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)越來越重。根據(jù)第七次私營企業(yè)抽樣調(diào)查顯示，私營企業(yè)利潤的中位數(shù)是21萬元，而納稅額的中位數(shù)卻高達(dá)26萬元。他說，超收收入增長這么快絕不是一個好事情。如果考慮到今年中央部門預(yù)算執(zhí)行緩慢，要完成預(yù)算，年底前要花掉大約3000億至4000億元，如果加上今年4000億的超收追加，中央部門年底前需要花掉7000億元以上。財(cái)政部為了預(yù)算效率督促中央單位加快支出進(jìn)度可以理解，但最令人擔(dān)心的是出現(xiàn)放低要求亂花錢、突擊花錢的現(xiàn)象。
“這就是我們?nèi)舜笠辉偬岬降念A(yù)算科學(xué)性問題”，賀鏗說：“既然預(yù)算都做了，為什么花不出去呢？現(xiàn)在預(yù)算編制過于粗，什么人在干什么事都看不出來，不用說2000多個代表，即便像我們這些專業(yè)代表也看不懂。”
今年全國“兩會”期間，全國人大代表陳舒抱怨，財(cái)政部編制的中央和地方預(yù)算沒有把人和事的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分開，導(dǎo)致人的行政經(jīng)費(fèi)往往擠占事的經(jīng)費(fèi)，他表示，這些細(xì)節(jié)寫不清楚，人大代表的審查沒有任何實(shí)質(zhì)性意義。審計(jì)署近年來對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)中提出，支出預(yù)算編制粗放，透明度不高，既不利于科學(xué)有效地管理和分配，也不利于人大和政府加強(qiáng)監(jiān)督管理。財(cái)政部近期正與全國人大溝通，希望在明年全國“兩會”前提前預(yù)支一部分項(xiàng)目支出，以提高中央部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。對此賀鏗表示，項(xiàng)目還沒有審查批準(zhǔn)就撥錢肯定是不合適的。對于項(xiàng)目支出，在每年的全國人大會議上，賀鏗都要提出意見。他認(rèn)為，目前中央部門項(xiàng)目支出太多，中央部門是服務(wù)管理單位，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)直接撥給地方就可以了，中央部門不應(yīng)該設(shè)立那么多項(xiàng)目支出。如果項(xiàng)目支出過多，中央單位權(quán)力過大，一個處長都能批上億元的經(jīng)費(fèi)。
賀鏗認(rèn)為，解決這些問題還得從預(yù)算改革入手，財(cái)政部也在研究預(yù)算改革，但受到的限制也多，說到底是部門利益問題。
