全國人大代表、九三學社社員、西北農(nóng)林科技大學國際學院院長博士生導師鄭粉莉說，我國關(guān)于農(nóng)業(yè)建設用地立法滯后，在農(nóng)業(yè)建設用地的利用和管理上存在法律缺位。為了規(guī)范農(nóng)業(yè)建設用地行為，保護耕地，促進三農(nóng)的發(fā)展，建議對農(nóng)業(yè)建設用地立法。

我國目前無農(nóng)業(yè)建設用地的具體立法。農(nóng)業(yè)建設用地行為量大面廣，呈現(xiàn)快速發(fā)展和蔓延的態(tài)勢，農(nóng)業(yè)建設用地在法律上處于失范狀態(tài)。由于立法的缺位，大量的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品倉儲、初加工、農(nóng)資交易等農(nóng)業(yè)建設和觀光、休閑、旅游農(nóng)業(yè)中的固定建筑在用地管理上處于混亂狀態(tài)。存在的主要問題如下：

1．概念模糊

農(nóng)業(yè)建設用地是非農(nóng)業(yè)建設用地的相對概念，與設施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村集體建設用地這兩個法律概念既有區(qū)別又有聯(lián)系，在概念內(nèi)涵和外延上有差異，三者之間是兩兩交叉關(guān)系。法律對非農(nóng)業(yè)建設用地的權(quán)利內(nèi)容、管理和利用做了詳細的規(guī)定，對農(nóng)村集體建設用地和設施農(nóng)業(yè)用地的管理逐漸規(guī)范，但無農(nóng)業(yè)建設用地的具體規(guī)定，導致立法和管理上關(guān)于直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的建筑物、構(gòu)筑物占用的土地屬于農(nóng)用地還是建設用地不明確。

2．管理不規(guī)范

目前農(nóng)村建設用地部分按設施農(nóng)業(yè)用地管理，部分按農(nóng)村建設用地管理。設施農(nóng)業(yè)用地管理不規(guī)范?，F(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》把設施農(nóng)業(yè)用地歸入農(nóng)用地和建設用地之外的其他土地。我國實行土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地需辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，但國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》有違土地用途管制原則，規(guī)定因農(nóng)業(yè)設施用地的使用主體不同而采取不同的政策，出現(xiàn)了政策與法律的沖突。

3．權(quán)利內(nèi)容受限

立法和管理中農(nóng)業(yè)建設用地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容不充分，流轉(zhuǎn)受限。目前農(nóng)業(yè)建設用地的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等尚缺乏法律依據(jù)，土地資產(chǎn)的財產(chǎn)性質(zhì)難以得到體現(xiàn)，對權(quán)利人的保護不夠充分。

建議：加強農(nóng)業(yè)建設用地立法，在相關(guān)法律中設專章對農(nóng)業(yè)建設用地進行規(guī)范，在修訂《土地管理法》時增加農(nóng)業(yè)建設用地專章；對正在制定的農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)立法，由部門規(guī)章上升為條例，增加農(nóng)業(yè)建設用地專章，由國務院發(fā)布，農(nóng)業(yè)部門和國土部門共同管理。