國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，其重要性毋庸置疑?？茖W(xué)編制規(guī)劃并依法實施，才能真正發(fā)揮規(guī)劃對國家今后五年甚至更長時期國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向的指導(dǎo)作用。

“十二五”時期是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要階段，也是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、深化體制機(jī)制改革的關(guān)鍵時期。尤其是在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境錯綜復(fù)雜、不確定因素增多的形勢下，有必要認(rèn)真總結(jié)“十一五”規(guī)劃制定、實施情況，廣泛吸納各方智慧，更為科學(xué)地編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃。

“十一五”規(guī)劃對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了很好的指導(dǎo)作用，但也有一些問題值得深入研究。一是如何拓展公眾參與。“十一五”規(guī)劃制定過程中首次采取了一些公眾參與規(guī)劃的措施。比如，環(huán)保規(guī)劃征求了社會公眾意見，412萬公眾參與建言并最終形成了8萬多字的建議書；前期研究課題以招標(biāo)方式向全社會公開征集專項研究，并建立了專家論證機(jī)制，等等，在一定程度上保證了規(guī)劃制定的廣泛參與性和科學(xué)性。環(huán)保規(guī)劃引起公眾的高度關(guān)注和踴躍參與說明了社會參與規(guī)劃編制的積極性。但總體上，公眾對規(guī)劃的參與仍不廣泛。環(huán)保只是十一五規(guī)劃的一個子項，而涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面規(guī)劃的大部分內(nèi)容，公眾無從知曉。造成公眾參與度低的原因，并非公眾參與的積極性不高，而是缺乏參與的渠道。二是如何更加規(guī)范。 編制規(guī)劃是政府重要的行政工作，是非常嚴(yán)肅的行政行為。我國雖已編制和實施了11個五年規(guī)劃，但規(guī)劃編制立法工作相對滯后。從 2002年開始，原國家計委開始制定的《規(guī)劃編制條例》，是科學(xué)合理制定規(guī)劃的基本保障，但至今仍未與公眾見面。目前規(guī)劃編制過程的立項、起草、銜接、論證、批準(zhǔn)、公布、評估、修訂和廢止等各個環(huán)節(jié)仍按慣例進(jìn)行。三是如何更加透明。規(guī)劃前期重大課題的選題、招標(biāo)對象的確定、評審專家委員會的產(chǎn)生過程等相關(guān)信息不公開。規(guī)劃前期課題往往是一些大型組織或機(jī)構(gòu)承擔(dān)，一些部門和利益集團(tuán)通過組織編制影響研究機(jī)構(gòu)，推動一些項目進(jìn)入規(guī)劃，課題成為某些部門和利益集團(tuán)通過國家意志合法謀取利益的工具。同時，一些地方為了發(fā)展的需要，規(guī)劃編制也成了重點公關(guān)的對象。四是規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督有待加強(qiáng)。“十一五”規(guī)劃實施了4年，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得了巨大的成就，多項指標(biāo)超過規(guī)劃預(yù)期，甚至提前實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。但也暴露出一些深層次的問題。譬如，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然失衡、就業(yè)壓力陡然凸顯、節(jié)能減排難度增大、政府職能轉(zhuǎn)變和土地礦產(chǎn)資源市場化改革進(jìn)展緩慢，等等。為什么有的預(yù)期目標(biāo)順利完成，而有的卻遲遲沒有進(jìn)展？除了金融危機(jī)等客觀因素外，一些部門有選擇地執(zhí)行規(guī)劃，同時缺乏有效的監(jiān)督是重要的原因，有權(quán)利的、能帶來好處的就堅決執(zhí)行，反之能拖就拖、能了則了。

為此，提出做好“十二五”規(guī)劃制訂和實施的幾點建議。

一、開辟公眾參與規(guī)劃編制的暢通渠道。在穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)劃“知情權(quán)”機(jī)制建設(shè)的同時，向規(guī)劃“參與權(quán)”機(jī)制建設(shè)邁進(jìn)，爭取更廣泛的公眾參與，避免公眾“被規(guī)劃”。建議建立公眾廣泛參與規(guī)劃編制的制度，除少數(shù)需要保密的內(nèi)容外，一般應(yīng)面向全社會公開征求意見、建議，特別要注意吸收不同觀點?，F(xiàn)階段，可要求各部委、省市編制的規(guī)劃在上報國務(wù)院前，必須先向社會公開征求意見。同時，將規(guī)劃前期重大課題分解為若干小課題，允許個人和中小企業(yè)申請參與。

二、進(jìn)一步提高規(guī)劃編制的規(guī)范性和透明度。盡快出臺《規(guī)劃編制條例》，嚴(yán)格按照條例規(guī)定的程序編制規(guī)劃。在妥善處理保密與提高透明度關(guān)系的前提下，要采取多種形式，保障人民群眾了解規(guī)劃編制的權(quán)利。對涉及人民群眾切身利益的規(guī)劃內(nèi)容，要盡可能采取社會公示和公眾聽證的制度。進(jìn)一步健全規(guī)劃咨詢制度，擴(kuò)大專家隊伍，完善咨詢方式，形成規(guī)范化的規(guī)劃決策咨詢機(jī)制。公開規(guī)劃前期課題評審委員會專家產(chǎn)生過程、專家信息、課題評審結(jié)論，尤其是對于一些重特大項目、工程篩選和論證工作，更是要力爭做到每個環(huán)節(jié)都公開。逐步公開部門或地區(qū)規(guī)劃決策過程，避免“領(lǐng)導(dǎo)指揮規(guī)劃”、“項目引導(dǎo)規(guī)劃”。

三、增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。要做好規(guī)劃的各項銜接工作，比如，“十二五”規(guī)劃的指標(biāo)，必須要以“十一五”規(guī)劃指標(biāo)的完成情況、難度所在和變化趨勢為基礎(chǔ)，提出切實可行的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)。要做好各個部門、省市之間的規(guī)劃銜接。規(guī)劃制定既要提出預(yù)期性、導(dǎo)向性的指標(biāo)，更要針對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“軟肋”提出一些具有約束力、能檢查、可評估的指標(biāo)。

四、加強(qiáng)對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督檢查。好的規(guī)劃需要忠實的執(zhí)行為保證，監(jiān)督檢查是確保規(guī)劃執(zhí)行的保障。既要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，也要加大人大、政協(xié)的監(jiān)督力度，還要充分發(fā)揮輿論媒體、社會公眾對規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。