從近幾年的全國審計(jì)結(jié)果看，截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.72萬億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬億元，占62.59%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬億元，占21.83%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.70萬億元，占15.86%。總體看，我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力；地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用；但在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還存在對(duì)土地出讓收入的依賴較大、償債能力不足、逾期債務(wù)等問題。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

一、地方政府債務(wù)管理中存在的主要問題

1．地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于地方政府無舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業(yè)名義向社會(huì)集資8.63億元。

2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。

3．部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。據(jù)報(bào)道：到2009年5月末，全國共有8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。而從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過80%。

4．部分政府債務(wù)資金未及時(shí)安排使用，部分單位違規(guī)取得和使用政府債務(wù)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府債務(wù)還沒有反映出來。

5．地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大，部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，有7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門，違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。地方融資平臺(tái)所負(fù)債務(wù)占到了市、縣二級(jí)地方政府債務(wù)的70%以上。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

1．經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量資金需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾是債務(wù)問題形成的直接原因。近幾年來，國家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。各地為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，而地方財(cái)力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下（如教師實(shí)行績效工資、醫(yī)保體系進(jìn)一步健全等），可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財(cái)力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。

2．現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問題的根本原因。我國財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而地方政府不允許發(fā)行公債，缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，如2009年某市本級(jí)城建資金來源中，財(cái)政撥款11.29億元，而通過融資平臺(tái)融資就達(dá)63.28億元，是財(cái)政撥款的5.6倍。

3．現(xiàn)行干部考核機(jī)制是推動(dòng)債務(wù)問題形成的內(nèi)在因素。過濃的政績意識(shí)助長了地方政府的舉債行為，現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績考核中通常僅有生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)，未將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況納入考核范圍。在政府債務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績及升遷聯(lián)系不緊密、且政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資沖動(dòng)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范。

4．地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問題產(chǎn)生的外部因素。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張的今天，通過金融杠桿來加大投入，提升競(jìng)爭(zhēng)力，成了政府加快發(fā)展的“智慧”。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務(wù)價(jià)值觀。導(dǎo)致過分依賴上級(jí)財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。

5．政府主導(dǎo)發(fā)展模式是債務(wù)問題產(chǎn)生的深層次原因。目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中許多應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行投入的領(lǐng)域還是由政府來挑大梁。過多的職能需要相應(yīng)的資金來支撐，就現(xiàn)今的地方財(cái)力根本就無法滿足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的建議及對(duì)策

地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，在看到正面效應(yīng)的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注地方政府過渡舉債的危害。對(duì)于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收支，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2．按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)

對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為

按照“分類管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合規(guī)范融資平臺(tái)公司。通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問題，嚴(yán)控新開工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

4．建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

打通地方政府陽光融資渠道，可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑監(jiān)管。實(shí)際上從2008年起，我國開始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。

5．對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容

改變官員政績考核辦法，防止出現(xiàn) “政績債務(wù)”。探索出臺(tái)地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，修改和完善《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債，建立償債準(zhǔn)備金制度，建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制以及舉債建設(shè)的資源效益評(píng)估機(jī)制。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債。