九三學(xué)社中央長(zhǎng)期持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題，提交了多件參政議政建議，其中，在全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議期間提交的《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)糧食安全保障體系建設(shè)》的提案，有數(shù)據(jù)有分析有對(duì)策，受到國(guó)家發(fā)改委高度重視，對(duì)提案提出的建議逐條給予了答復(fù)。以下為提案和答復(fù)的主要內(nèi)容。
提案說(shuō)，自2006年第四季度以來(lái)，各地糧價(jià)輪番攀升引發(fā)的食品價(jià)格總體大幅上漲，已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為了把握各地糧食產(chǎn)供銷實(shí)態(tài)，探索確保國(guó)家糧食安全綜合對(duì)策，九三學(xué)社中央組織專家進(jìn)行了專題調(diào)研。我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前糧食安全狀況不盡如人意，一些深層次矛盾正在顯現(xiàn)。一是惠農(nóng)政策的邊際效應(yīng)遞減，農(nóng)民種糧積極性受挫。近年，種糧效益持續(xù)下降，每畝糧田實(shí)際平均收益已由2004年的382元減至2006年的320元，不少糧農(nóng)積極性明顯回落，棄農(nóng)棄糧外出打工現(xiàn)象頻發(fā)；二是主產(chǎn)區(qū)壓力加大，糧食增產(chǎn)不確定因素增多。糧食主產(chǎn)省面臨發(fā)展工業(yè)增加財(cái)政收入、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收三重壓力，一些地區(qū)已出現(xiàn)放松糧食增產(chǎn)的苗頭；三是糧食主產(chǎn)區(qū)倉(cāng)儲(chǔ)能力嚴(yán)重不足，糧食外運(yùn)難已成為農(nóng)民增產(chǎn)不增收的瓶頸。以黑龍江墾區(qū)為例，全年商品糧預(yù)計(jì)可達(dá)216億斤，約占該省糧食凈調(diào)出量的一半，但倉(cāng)儲(chǔ)能力僅為70億斤，稻谷烘干能力僅占其總產(chǎn)量的23%，140億斤稻谷將露天堆放，壞糧爛糧現(xiàn)象十分嚴(yán)重；四是糧食流通環(huán)節(jié)矛盾尖銳，糧食市場(chǎng)發(fā)育滯后。目前，糧食現(xiàn)代物流體系尚未形成，跨區(qū)流通不暢，流通效益低和成本高引發(fā)糧價(jià)大幅上揚(yáng)；五是大豆產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重萎縮，種豆農(nóng)民怨聲載道。我國(guó)大豆問(wèn)題已持續(xù)多年，但至今仍未找到解決的路徑，種豆農(nóng)民棄農(nóng)現(xiàn)象增多。黑龍江省大豆生產(chǎn)連續(xù)幾年出現(xiàn)種植規(guī)模和比較效益雙減態(tài)勢(shì)，去年種植面積又減少600多萬(wàn)畝；六是糧食產(chǎn)銷區(qū)利益關(guān)系尚未理順，主銷區(qū)和平衡區(qū)糧食生產(chǎn)下滑趨勢(shì)明顯。大量事實(shí)表明，大部分主銷區(qū)對(duì)確保糧食安全的意識(shí)不強(qiáng)、重視不夠、勁頭不足、方法不多。產(chǎn)減需增導(dǎo)致主銷區(qū)和平衡區(qū)的糧食供求吃緊，糧食安全保障系數(shù)不斷下降。
針對(duì)上述問(wèn)題，提案提出6點(diǎn)建議。一是盡快研究制定《糧食管理法》。目前，糧食在我國(guó)雖有政策高度，但缺少法律地位和法律保障。近幾年，國(guó)務(wù)院雖然頒布了糧食流通、儲(chǔ)備糧管理等條例，有關(guān)部門也出臺(tái)了不少政策。但由于糧食市場(chǎng)化程度不斷提高，條例和政策的法律效力有限，落實(shí)狀況令人失望。我國(guó)是當(dāng)今世界最大的糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)大國(guó)。幾十年來(lái)，一直靠“紅頭文件”和行政手段抓糧，顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)。綜觀世界一些主要國(guó)家，大都有一部比較完整的糧食管理方面的法律。九三學(xué)社中央曾于1995年提出過(guò)糧食立法提案，全國(guó)政協(xié)也曾提過(guò)這方面的建議，但至今尚未落實(shí)。因此，希望全國(guó)人大盡快將制定一部具有中國(guó)特色的《糧食管理法》納入立法議程，真正實(shí)現(xiàn)以法治糧。二是采取強(qiáng)制性措施增強(qiáng)主銷區(qū)的糧食安全意識(shí)。糧食安全實(shí)質(zhì)上是主銷區(qū)的安全問(wèn)題。2004年中央一號(hào)文件要求“進(jìn)一步密切產(chǎn)銷區(qū)關(guān)系”，2005年一號(hào)文件又要求“建立主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制”。調(diào)研結(jié)果表明，由于政策抽象且缺乏具體措施，中央的要求未能真正落到實(shí)處，產(chǎn)銷區(qū)之間至今仍停留在買賣關(guān)系上。一些主產(chǎn)區(qū)強(qiáng)烈要求中央應(yīng)采取強(qiáng)制性措施提高主銷區(qū)的糧食安全意識(shí)和責(zé)任，徹底改變“產(chǎn)糧越多越窮，產(chǎn)糧越少越富”的不合理不公平傾向，進(jìn)一步加大對(duì)平衡區(qū)的糧食生產(chǎn)扶持力度。只有主銷區(qū)和平衡區(qū)的糧食安全保障系數(shù)不斷提高，方能確保國(guó)家糧食安全。三是改革現(xiàn)行糧食行政管理體制。糧食行政管理體制雖幾經(jīng)調(diào)整，但涉糧各部門幾乎均感體制不順、職能交叉、調(diào)控乏力。現(xiàn)行八、九個(gè)部門共同管理糧食的模式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性的典型體現(xiàn)。因此，糧食行政管理體制改革應(yīng)做為糧食安全保障體系建設(shè)的重要一環(huán)抓緊實(shí)施。可以考慮將其納入新組建的“三農(nóng)”綜合機(jī)構(gòu)的大部門體制之中。國(guó)有糧食企業(yè)應(yīng)以國(guó)家和農(nóng)民利益為重，必須根除以企業(yè)利益為本的“潛規(guī)則”。四是不斷完善惠農(nóng)政策體系。提高良種和農(nóng)機(jī)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)玉米、大豆實(shí)行全面積補(bǔ)貼；擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，將糧食優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶全部納入其中；提高最低收購(gòu)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并使其常年實(shí)施；最低收購(gòu)價(jià)要早確定、早公布，不僅要有利于農(nóng)民售糧，最重要的是要有利于農(nóng)民種糧。五是加大糧食產(chǎn)后政策扶持力度。近幾年出臺(tái)的惠農(nóng)惠糧政策主要集中在產(chǎn)前和產(chǎn)中。目前，不少主產(chǎn)區(qū)尤其是大型商品糧生產(chǎn)基地的晾曬、烘干、儲(chǔ)存及運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)后矛盾越來(lái)越突出，損糧爛糧規(guī)模十分驚人。建議中央加快制定糧食產(chǎn)后扶持具體政策，尤其要加大核心產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)后設(shè)施投資力度，消除干部和農(nóng)民的后顧之憂。六是研究制定讓農(nóng)民在糧食漲價(jià)中真正得到實(shí)惠的對(duì)策。流通領(lǐng)域中的諸多弊端，是造成農(nóng)民難以得到實(shí)惠的根本原因。農(nóng)民對(duì)于流通環(huán)節(jié)，一直處于弱勢(shì)地位，糧食賣給誰(shuí)、賣什么價(jià)很難有選擇余地。最近幾年，包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的各類糧食企業(yè)哄炒糧價(jià)塵囂直上，農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、購(gòu)銷戶、糧庫(kù)、收購(gòu)點(diǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)均在盤剝農(nóng)民上做文章。農(nóng)民在整個(gè)流通及加工環(huán)節(jié)中得不到或僅能分得一小部分利潤(rùn)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是制度設(shè)計(jì)上的缺憾。國(guó)外一些國(guó)家在這方面已積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。如澳大利亞向國(guó)外出口小麥，通過(guò)其小麥局的運(yùn)作，把一部分利潤(rùn)返還給種糧農(nóng)戶。從這種意義上說(shuō)，農(nóng)民增產(chǎn)能否增收，就不僅僅取決于市場(chǎng)，也取決于政府的職能和政策是否真正到位。因此，除按中央要求扎實(shí)地進(jìn)行糧食流通改革，嚴(yán)厲打擊糧食企業(yè)及糧商變相壟斷市場(chǎng)哄抬糧價(jià)外，還應(yīng)通過(guò)稅收手段調(diào)節(jié)流通企業(yè)與農(nóng)民的收入分配關(guān)系，徹底改變“種糧的喝湯，倒糧的吃肉”等不公正不合理現(xiàn)象。
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)糧食安全保障體系建設(shè)的提案》做出了詳細(xì)具體和答復(fù)。答復(fù)說(shuō)，2004年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列政策措施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，糧食實(shí)現(xiàn)連續(xù)恢復(fù)性增產(chǎn)，供需總量基本平衡。當(dāng)前我國(guó)糧食安全總體形勢(shì)是好的，但農(nóng)業(yè)仍然是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，隨著人口增長(zhǎng)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，糧食需求剛性增長(zhǎng)；而糧食生產(chǎn)受耕地和水資源等多方面限制，增產(chǎn)的難度日益加大，我國(guó)糧食供需將長(zhǎng)期處于緊平衡。正如提案中提到的惠農(nóng)政策邊際效益遞減、糧食增產(chǎn)不確定因素增多、糧食倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)饶芰Σ蛔恪⒓Z食市場(chǎng)體系發(fā)育滯后、大豆產(chǎn)業(yè)萎縮以及糧食產(chǎn)銷利益關(guān)系尚未理順等問(wèn)題，都是影響我國(guó)糧食安全的重要因素。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，保障我國(guó)糧食安全仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)始終高度重視，多次作出重要批示。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)同志的批示精神，我委會(huì)同有關(guān)部門研究編制了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要2008-2020》，提出了今后一段時(shí)期保障糧食安全的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和主要任務(wù)及措施意見(jiàn)，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)糧食宏觀調(diào)控工作的重要依據(jù)。今年7月份《綱要》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，近期將向社會(huì)公布。
答復(fù)說(shuō)，依法治糧是國(guó)家糧食安全保障體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，國(guó)家先后頒布施行《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》、《糧食流通管理?xiàng)l例》，為依法管糧提供法律依據(jù)?？偟目?，當(dāng)前制定一部比較全面、系統(tǒng)的糧食安全有關(guān)法律，非常必要，時(shí)機(jī)也比較成熟。經(jīng)過(guò)多年積極探索，我們總結(jié)出臺(tái)了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、符合社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)情、經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的政策措施，并編制了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》，為糧食立法奠定了一定的理論和政策基礎(chǔ)。近年來(lái)，許多人大代表、政協(xié)委員提出建立、健全糧食法律體系的思路和建議，也給我們?cè)S多啟發(fā)和借鑒。據(jù)了解，全國(guó)人大法工委正在研究將《糧食安全法》列入立法規(guī)劃。
答復(fù)說(shuō)，《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》提出要建立健全中央和地方糧食安全分級(jí)責(zé)任制，全面落實(shí)糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要求主銷區(qū)穩(wěn)定現(xiàn)有自給水平，并將保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、穩(wěn)定糧食播種面積等任務(wù)納入省級(jí)政府績(jī)效考核體系。近年來(lái)，國(guó)家在研究制定各項(xiàng)政策時(shí)，也都充分體現(xiàn)增強(qiáng)主銷區(qū)糧食安全的責(zé)任意識(shí)，如要求主銷區(qū)地方儲(chǔ)備規(guī)模按照6個(gè)月銷量確定，產(chǎn)區(qū)則按3個(gè)月銷量確定；中央財(cái)政安排的各項(xiàng)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)資金以及糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中央補(bǔ)助資金，也都充分考慮了產(chǎn)區(qū)、銷區(qū)及產(chǎn)銷平衡區(qū)在糧食生產(chǎn)、流通等各方面的差異，堅(jiān)持向主產(chǎn)區(qū)傾斜。
答復(fù)說(shuō)，按照現(xiàn)行部門職責(zé)分工，糧食管理工作主要由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家糧食局、農(nóng)業(yè)部等部門負(fù)責(zé)。國(guó)家發(fā)展改革委及其管理的國(guó)家糧食局主要負(fù)責(zé)管理糧食的宏觀調(diào)控、總量平衡、體制改革、價(jià)格、流通、儲(chǔ)備和進(jìn)出口等方面的工作；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)糧食生產(chǎn)。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和有關(guān)部門“三定”規(guī)定，強(qiáng)化了國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)包括糧食管理在內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職責(zé)，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)部的糧食質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。關(guān)于糧食行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，今后將按照黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》精神統(tǒng)籌研究，并將認(rèn)真考慮九三學(xué)社提出的意見(jiàn)。
答復(fù)說(shuō)，關(guān)于不斷完善惠農(nóng)政策體系。（1）加大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼力度。2008年，中央財(cái)政安排良種補(bǔ)貼資金規(guī)模由2002年的1億元擴(kuò)大到1207億元；補(bǔ)貼品種由初期的高油大豆逐步擴(kuò)大到小麥、水稻、玉米、棉花和油菜等品種；補(bǔ)貼范圍水稻已擴(kuò)大到全國(guó)，玉米已達(dá)到2億畝（占玉米種植面積的50%左右），大豆已達(dá)到04億畝（基本涵蓋東北和內(nèi)蒙古高油大豆產(chǎn)區(qū)）；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)晚稻從7元/畝提高到15元/畝，棉花15元/畝，其他農(nóng)作物良種補(bǔ)貼10元/畝。2008年，中央財(cái)政安排的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金達(dá)到40億元，比2007年增長(zhǎng)一倍；補(bǔ)貼范圍已涵蓋全部農(nóng)業(yè)縣；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由2004-2005年使用中央資金補(bǔ)貼率不超過(guò)機(jī)具價(jià)格的30%，且單機(jī)補(bǔ)貼額不超過(guò)3萬(wàn)元，提高到2008年在單機(jī)補(bǔ)貼限額保持在5萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，又將大型拖拉機(jī)和青貯機(jī)械的補(bǔ)貼限額提高到8萬(wàn)元，將新疆大型采棉機(jī)的補(bǔ)貼限額提高到20萬(wàn)元。（2）擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。2007年中央財(cái)政出臺(tái)政策，開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。2008年，財(cái)政部制定下發(fā)的《中央財(cái)政種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》（財(cái)金〔2008〕26號(hào)），規(guī)定補(bǔ)貼品種為“玉米、水稻、小麥、棉花……”，補(bǔ)貼比例為“在補(bǔ)貼地區(qū)省級(jí)財(cái)政部門補(bǔ)貼25%保費(fèi)后，中央財(cái)政再補(bǔ)貼35%的保費(fèi)”，適當(dāng)擴(kuò)大了補(bǔ)貼范圍，提高了補(bǔ)貼比例。同時(shí)，《財(cái)政部關(guān)于2008年度中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)金〔2008〕32號(hào)），明確吉林等16個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及中央直屬墾區(qū)為2008年中央財(cái)政保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼地區(qū)，補(bǔ)貼品種為玉米、水稻、小麥、棉花和油料作物。（3）提高糧食最低收購(gòu)價(jià)。今年考慮到種糧成本增加等因素，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，國(guó)家兩次提高2008年糧食最低收購(gòu)價(jià)格，白麥由原來(lái)的072元/斤（國(guó)標(biāo)三等，下同）提高到077元/斤；紅麥及混合麥由069元/斤提高到072元/斤；早秈稻由070元/斤提高到077元/斤；中晚秈稻由072元/斤提高到079元/斤；粳稻由075元/斤提高到082元/斤。今后將根據(jù)各方面情況，逐步理順糧食價(jià)格，使種糧農(nóng)民能夠獲得較多收益；并盡量早確定、早公布糧食最低收購(gòu)價(jià)格水平，以有利于農(nóng)民種糧。
答復(fù)說(shuō)，1998-2003年，國(guó)家利用國(guó)債資金投資建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備糧庫(kù)新增倉(cāng)容1000多億斤，有效地改善了糧食倉(cāng)儲(chǔ)和物流設(shè)施條件。近幾年，為落實(shí)好糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，解決糧食主產(chǎn)區(qū)倉(cāng)容不足和收儲(chǔ)條件差的問(wèn)題，2006-2008年中央財(cái)政累計(jì)安排近55億元資金，用于補(bǔ)助啟動(dòng)最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案的糧食主產(chǎn)區(qū)糧庫(kù)等維修改造?？偟目矗壳叭珖?guó)糧食倉(cāng)儲(chǔ)和烘干等設(shè)施總量上基本可以滿足需要，但地區(qū)分布不平衡。如黑龍江省東部地區(qū)的水稻烘干及倉(cāng)儲(chǔ)等收儲(chǔ)設(shè)施不足的矛盾比較突出。近期，根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的批示精神，我委會(huì)同有關(guān)部門就東北地區(qū)糧食倉(cāng)儲(chǔ)、烘干和流通設(shè)施中存在的問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，提出了相應(yīng)的政策措施建議，待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后即組織實(shí)施。此外，我委已會(huì)同有關(guān)部門編制了《全國(guó)糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，推進(jìn)糧食物流設(shè)施建設(shè)，改善糧食倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、裝卸、包裝條件，逐步實(shí)現(xiàn)糧食散運(yùn)、散儲(chǔ)、散裝、散卸“四散化”變革，發(fā)展糧食現(xiàn)代物流，提高糧食流通效率。
答復(fù)最后說(shuō)，目前，國(guó)家有關(guān)部門正在積極研究完善有關(guān)稅收政策，主要思路是：一方面，對(duì)農(nóng)民等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者繼續(xù)實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策，比如對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅，對(duì)個(gè)人或個(gè)體戶從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、飼養(yǎng)業(yè)和捕撈業(yè)取得的“四業(yè)”所得不征個(gè)人所得稅，對(duì)從事農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)項(xiàng)目的企業(yè)免征、減征企業(yè)所得稅；另一方面，結(jié)合糧食等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流通體制改革、價(jià)格體制改革和農(nóng)民直補(bǔ)制度完善進(jìn)展情況，適時(shí)調(diào)整完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)稅收政策。下一步，財(cái)政部還將統(tǒng)籌考慮通過(guò)稅收手段調(diào)節(jié)糧食流通企業(yè)與農(nóng)民收入分配關(guān)系問(wèn)題，繼續(xù)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)稅收政策進(jìn)行研究和完善。
