中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，13億人中有9億是農(nóng)民。雖然農(nóng)民占全國(guó)人口絕大多數(shù)，但他們卻是一個(gè)受關(guān)照最少、受歧視最多、受傷害最深、社會(huì)地位最低的弱勢(shì)群體。中共十八大明確指出，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，法律援助發(fā)揮著“減壓閥”的重要作用。
近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村土地征占、宅基地拆遷、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及不少法律問(wèn)題，特別是隨著戶籍及產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地權(quán)益界定、農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用、監(jiān)督、管理問(wèn)題，關(guān)系群眾切身利益，廣大農(nóng)民十分關(guān)注。農(nóng)民兄弟的需要就是九三學(xué)社法律工作者的責(zé)任。
九三學(xué)社中央一貫密切關(guān)注新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。7月2日下午，在社中央機(jī)關(guān)，九三學(xué)社中央法律專門委員會(huì)主任閻建國(guó)律師主持召開(kāi) “三農(nóng)”法律熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)，邀請(qǐng)北京市農(nóng)村工作委員會(huì)負(fù)責(zé)同志，有關(guān)專家、教授及部分在京的九三中央法律專門委員會(huì)委員，就為新農(nóng)村建設(shè)、為弱勢(shì)群體提供法律服務(wù)等相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)研討。
農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)制度改革涉及法律問(wèn)題是關(guān)注的重點(diǎn)
北京市農(nóng)委體改處處長(zhǎng)侯書(shū)江指出，農(nóng)地、林地承包經(jīng)營(yíng)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)形式，涉及的法律問(wèn)題復(fù)雜，爭(zhēng)議糾紛很多，是各級(jí)政府以及廣大農(nóng)民關(guān)注的重點(diǎn)。在農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理方面，國(guó)土部號(hào)召開(kāi)展土地確權(quán)工作，目前北京市農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)完成94%，建設(shè)用地使用權(quán)今年開(kāi)始試點(diǎn)，宅基地使用權(quán)因較為復(fù)雜，剛開(kāi)始試點(diǎn)。全國(guó)各地關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的權(quán)利劃分有所不同，上海等一些地區(qū)是把土地所有權(quán)利給了村民委員會(huì)，有《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律依據(jù)。北京等少部分地區(qū)把土地所有權(quán)利給了集體經(jīng)濟(jì)組織，北京從1991年發(fā)文開(kāi)始建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，1997年出臺(tái)了《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，其后又出臺(tái)了其他文件。北京市把土地所有權(quán)利給了集體經(jīng)濟(jì)組織也是有相應(yīng)的地方性法律依據(jù)的，并且也不違背上述法律法規(guī)的規(guī)定。
在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面，從1993年開(kāi)始，截至2012年年底，村一級(jí)已經(jīng)完成96%；改制過(guò)程中，集體土地所有權(quán)未參與，部分集體土地使用權(quán)未參與。改制主要是開(kāi)展了資產(chǎn)量化和清產(chǎn)核資工作。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份問(wèn)題，北京市各縣區(qū)情形不一，典型問(wèn)題比如新生兒、離婚婦女，農(nóng)轉(zhuǎn)非，轉(zhuǎn)居等，歸根結(jié)底還是土地問(wèn)題。我們的工作原則就是土地集體所有，搞活使用權(quán)，不能推翻家庭聯(lián)產(chǎn)承包的雙層經(jīng)營(yíng)體制的法律關(guān)系。
改革過(guò)程中最需要法律做的，還是在集體土地使用權(quán)方面，既要幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又要保障土地承包人的權(quán)利，而且如何在公平正義的角度解決這個(gè)問(wèn)題？能否有一些法律或者判例方面的支持?？梢?ldquo;共同開(kāi)發(fā)、共享收益”，可以采取入股等一些方式來(lái)解決問(wèn)題。
依法行政的關(guān)鍵在于落實(shí)
北京市農(nóng)委法制處處長(zhǎng)李景輝指出，北京市農(nóng)委執(zhí)行的現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章共計(jì)22部，其中包括地方性法規(guī)和1部地方性政府規(guī)章。另外，以市委辦公廳名義出臺(tái)8個(gè)規(guī)范性文件，以農(nóng)委名義發(fā)布規(guī)范性文件30多部。農(nóng)委目前擬修改《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》。農(nóng)委成立了依法行政小組，每年6月、12月分兩次召開(kāi)依法行政會(huì)，檢查依法行政情況，建立重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，建立健全行政復(fù)議制度，最近兩年無(wú)一起行政復(fù)議案件。建立法律顧問(wèn)制度。閻建國(guó)律師從2008年擔(dān)任農(nóng)委法律顧問(wèn)以來(lái)，積極參與法律服務(wù)，為各個(gè)項(xiàng)目出謀劃策，提供了堅(jiān)實(shí)法律保障。
在依法行政方面，最關(guān)鍵的問(wèn)題是法律法規(guī)的落實(shí)。依法行政能使我們的各項(xiàng)管理工作納入法制化軌道，保證各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行，從而提高工作效率，保障社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好政治環(huán)境。當(dāng)前，依法行政方面還存在一些問(wèn)題。一些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于什么是依法行政、為什么要依法行政、怎樣才能依法行政，還存在模糊甚至是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)和作法。有的把依法行政作為一句時(shí)髦口號(hào)，卻沒(méi)有落實(shí)到行動(dòng)上；有的得過(guò)且過(guò)，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件，導(dǎo)致依法行政缺乏具體實(shí)際內(nèi)容。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的法律問(wèn)題
中國(guó)政法大學(xué)副教授陳健指出，目前有些地方農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革完成，但也產(chǎn)生了新的深層次問(wèn)題。包括村委會(huì)職責(zé)改變，除了行使行政職責(zé)外，現(xiàn)在也在行使公司的職責(zé)；農(nóng)村的腐敗問(wèn)題依舊；村鄉(xiāng)之間存在的權(quán)利沖突加?。淮迕裰黧w資格問(wèn)題；生不增，死不減，各種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源的量化，就是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，實(shí)際存在婚喪嫁娶、死亡、新嫁、嫁走、新生育、退伍軍人、服刑人員的戶口處置問(wèn)題，有的把戶口帶走了，回來(lái)了又怎么辦等等，目前這些問(wèn)題都還在探索。這些問(wèn)題歸根到底還是為集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)問(wèn)題。向股份合作制發(fā)展，這是適合我國(guó)國(guó)情的一種模式。
工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)達(dá)到一定程度之后，將使大量農(nóng)業(yè)人口析出；要充分注意到農(nóng)村各種資源和產(chǎn)權(quán)的變革問(wèn)題，使之達(dá)到公平、公正地分配資源和權(quán)益，防范農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)層腐敗；只有在量化產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，才有可能將社員權(quán)公平合理地轉(zhuǎn)化為股權(quán)，為下一步進(jìn)行城鎮(zhèn)化改革和轉(zhuǎn)移農(nóng)民打下基礎(chǔ)；城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和各種產(chǎn)權(quán)資源轉(zhuǎn)移，不能讓土地城鎮(zhèn)化成為對(duì)農(nóng)民的最后一次剝奪；可以采取公司法人治理模式，使社員變成股東，同時(shí)保留一定比例的集體股，從而使社員每年獲得權(quán)益分紅。在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織公司化運(yùn)行中，應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎，保障社員合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革從政府到法律應(yīng)解決的最大問(wèn)題是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題和農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題。最緊迫的就是土地資源的確權(quán)和量化問(wèn)題。
加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和基本制度立法
閻建國(guó)認(rèn)為，土地問(wèn)題為“三農(nóng)”問(wèn)題的重中之重，是建立社會(huì)主義新農(nóng)村不能回避的問(wèn)題。農(nóng)地問(wèn)題的關(guān)鍵就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，由于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的欠缺，一些農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還很混亂，損害農(nóng)民利益的事情時(shí)有發(fā)生，因此加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和基本制度的立法，已刻不容緩。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)限制過(guò)多、服務(wù)組織和監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺位等問(wèn)題。建議加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同管理，放寬流轉(zhuǎn)限制，健全流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和基本制度立法。
座談會(huì)發(fā)言踴躍。與會(huì)人員認(rèn)為，土地征收、農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城市，法律要跟進(jìn)。立法要有前瞻性，以保護(hù)農(nóng)民利益；政府要積極主導(dǎo)參與；集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化、市場(chǎng)化、工業(yè)化，都離不開(kāi)法律監(jiān)督。
來(lái)自北京市農(nóng)委的與會(huì)人員對(duì)基層法律缺失現(xiàn)象深有感觸，表示要參與到重要法律立法之中，對(duì)農(nóng)村工作給予專業(yè)指導(dǎo)；加大對(duì)基層援助力度；要推進(jìn)改革和加強(qiáng)對(duì)依法行政的監(jiān)督。
與會(huì)人員對(duì)閻建國(guó)律師所在的信利律師事務(wù)所倡導(dǎo)制式合同的制定工作表示贊賞。認(rèn)為立法較慢、合同先行，可以盡快開(kāi)展合同制定工作，對(duì)雙方風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)合理分擔(dān)。有人提出，北京市買房都有制式合同，土地更加重要，應(yīng)該要有制式的合同范本。建議先從合同做起，推動(dòng)制式合同的制定。
九三學(xué)社中央?yún)⒄h政部副部長(zhǎng)王元豐指出，九三學(xué)社中央非常重視“三農(nóng)”問(wèn)題，做了大量調(diào)研，每年提出許多關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的提案、建議，受到黨和國(guó)家重視。九三學(xué)社也高度重視通過(guò)法律服務(wù)“三農(nóng)”工作。九三學(xué)社有暢通的信息平臺(tái)和通道，可以直接反映大家的意見(jiàn)和訴求。法律援助是現(xiàn)代社會(huì)文明的標(biāo)志，積極開(kāi)展“三農(nóng)”法律援助有利于構(gòu)筑和諧社會(huì)，也有利于為實(shí)現(xiàn)人民的夢(mèng)想保駕護(hù)航。（戴紅）
